叶一剑:县域转型,时不我待

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

【一】

 郡县治,则天下安。关于县域治理在国家治理中独特而重要的地位,上至庙堂,下至乡野,可谓共识明确,甚至可以说是中国传统国家治理智慧中最重要的组成部分之一,不仅有着足够长的历史传承,而且有着足够丰富的经验和教训。

不过,面对百年未有之大变局,和其它行政单元和治理单元一样,中国的县域经济也正在经历一场“百年未有之大变局”,而且,在此变局之中,虽然也会遇到百年未有之大机遇,但对更多的县域而言,更多时候遇到的可能是百年未有之大挑战。

比如,对几乎所有的县域而言,一度长期并普遍存在的基础设施、公共服务、全球资本、科创资源的相对短缺,在新的发展环境下,给这些县域带来将不再是相对落后和边缘,很可能是更加严重的人口流失和绝对贫困,而且,这种流失和贫困的出现很可能会以前所未有的速度和程度加以呈现,原因之一是,随着更加高效和大规模的资源配置平台的出现,严重的两极分化正在以更快的速度推进。

面对这样的情况,对县域发展而言,将不再有缓慢或相对缓慢的中间状态存在,等待它们的只有快速的崛起或快速的衰败。

当然,就像关于中国乡村的发展只有“振兴”这一条路可走一样(“民族要复兴,乡村必振兴”),中国的县域也必须走向新的崛起和快速的崛起。这就意味着,在新一轮县域转型发展中,必须有更好的城市经济的带动,要有更好的包括新基建在内的基础设施的布局,要有更好的文化保护和传承,要有更好的生态环境和社会治理,要有更加市场化、国际化的营商环境,要有更丰富的科创资源的导入,等等。

多少有些遗憾的是,这些基础和要素在新一轮县域转型发展中表现为必要的发展基础和要素,对今天绝大多数县域而言,都表现为短缺或严重短缺。而且,可以明确断定的是,如果仅仅依靠这些县域自身来弥补这些短板和短缺,几乎是不可能的。

所以,针对新一轮的县域转型发展而言,必须拥有来自国家和省级政府的战略、政策和资金的倾斜和支持,以及来自市场的更多的资金、人才、技术、品牌和管理等方面的导入,只有这样,才能最大化发掘当地所具有的独特的资源禀赋,激活当地存量的转型发展潜能,激发当地在新的转型发展环境下创新创业的热情。

转折点已经出现。至少从十九大以后,随着乡村振兴战略的明确提出,以及新型城镇化战略的持续推进,在国家层面针对县域经济转型发展的战略布局和政策性倾斜越来越多,越来越明显,越来越直接,以不断引导和推进各种资源向县域倾斜。可以预见的是,十四五期间以及未来更长时期内,针对县域转型发展的战略支持、体制改革、政策配套、资金补贴和项目布局等,将会常态化。

与此同时,随着越来越多互联网平台企业对人口和市场红利的深度挖掘,针对县域和乡村市场的资源投放和基础设施布局也越来越多,通过这些平台企业的赋能,不仅快速打通了县域消费市场与全国市场乃至全球市场在信息传递、物流配送、移动支付等方面的连接,而且,还为县域空间内越来越多的特色农产品、手工艺产品、文化遗产和自然景区等完成了基本的品牌推广,并匹配了较大规模的消费需求。

来自农业农村部的数据显示,2019年,全国农产品网络销售额接近4000亿元,而截至到目前,4G网络已经覆盖98%的行政村,下一步的新基建、5G也要向农村延伸。

更重要的是,已经有太多的案例表明,互联网下乡,以及越来越多的县域和乡村常态化“在线”,给中国县域和乡村带来的不仅是信息、商品、物流等方面的改变,更为县域和乡村空间的人带来了思想观念上的巨大改变,进而引发了一系列更深刻的社会和精神层面的改变,这为县域治理和乡村治理带来了一系列不缺性因素的同时,也为县域的转型和乡村的振兴提供了一些新的想象空间。

【二】

   

沿着旧地图找不到新大陆,在一系列全新的和具有历史性意义的综合背景下,我们针对中国县域新一轮的转型发展,在做出“正当其时”这一整体性判断的同时,也需要做出一系列新的逻辑、方向和价值思辨,并将我们所有的思考和决策更多的面向未来,因为,只有面向未来的决策,才能为县域的转型发展迎来新的未来。

在我们看来,其中尤其值得关注和重点对待的转型关键词或者说关键命题至少包括:乡村振兴、县城更新、全域旅游、产业转型和粮食安全等。

其一,没有乡村的振兴,就没有县域的转型和崛起,乡村振兴不但是县域经济转型发展的重要组成部分,还是推动县域转型发展最重要的战略依托之一,也是推动和实现县域新崛起的最重要的战略变量之一,需要将乡村振兴与县域转型进行统筹考虑,协同推进。

在此背景下,对任何县级政府的决策者而言,都应该提高站位,将推进当地的乡村振兴作为当地政府最重要的战略任务之一进行规划和实践,这背后所体现的不仅是个经济效率问题和战略选择问题,还是政治问题。

在思维方式和价值认知层面也需要做出改变——如果说在原来的县域经济发展中,“三农”问题是最重的“负担”的话,那么,在新的发展阶段,在新的国家发展战略和新的消费趋势影响下,乡村生态、乡村空间、乡村文化、乡村建筑等,正在成为推动乡村自身发展和乡村与转型发展的最重要的资源依托和空间依托,推动乡村振兴就是对战略红利、产业红利和消费红利的拥抱。

此外,随着国家乡村振兴战略的推进和实施,对县域经济和县域治理提出了一系列新的要求,这将直接影响和作用于新一轮的县域经济发展和治理改革,包括但不限于县级政府的机构设置、财政预算、公共服务供给等,当然也包括县城作为城市经济的转型逻辑和发展路径。

其二,县域是中国城乡融合发展的主战场和最前沿的阵地,作为县域的政治中心、经济中心、文化中心等,县城的转型和更新是与乡村振兴同等重要和迫切的县域发展命题,甚至可以说,没有县城的城市更新和高质量发展,就没有县域经济的高质量发展。

就大多数县城而言,伴随着上一轮房地产的快速发展和园区经济的粗放扩张,基本上都形成了新旧城分治的局面。其中,新城的生态环境、基础设施、空间规划等相对较好,但也普遍面临教育、医院等公共服务配套相对缺失、就业岗位不足、地产驱动色彩明显、生态环境维护甚至是公共绿地的养护成本无法支付等问题,而老城由于连续多年投入不足,普遍面临基础设施陈旧、生态环境恶化、公共服务配套不堪重负、产业迭代不够导致失业问题严重等问题。

面对这些问题,对地方政府来讲,需要马上打破对房地产市场和土地财政的迷思,回归到城市营造和发展的规律和常识上来,用好来自国家层面的政策支持和资金补贴,围绕城市发展短板和新形势下对县城的新要求、新定位、新功能做出规划和项目实施,既要着眼于现实困境,更要着眼于未来需求和城市竞争,利用好这一次的机会窗口;考虑到本地在产业、人力、技术、管理和品牌等方面的普遍短缺,尤其需要尽快改善当地的营商环境,盘点本地优势的资源禀赋,全面开放,深度开放,大力引进社会资本和运营团队,参与到当地的城市更新、城市运营甚至是公共服务供给当中去。

其三,让很多县域决策者头疼的另一个问题是存量产业升级和新兴产业集聚的问题,这也是直接影响县域转型成败的根本性问题之一。我们在此前的调研中注意到,对很多县域而言,基于当地的资源禀赋或传统的产业积淀,基本上都有一两个主导产业,产值规模基本上都在百亿左右,对当地的税收、就业和产业带动等具有重大影响,但面对新的市场环境和全球产业变革,这些产业也都面临着严峻的转型压力,而且,可以肯定的是,在新的消费和市场竞争环境下,仅靠当地的人力资源、管理水平、资金投入等,是不太可能实现这些传统产业的成功转型的。

在此背景下,引入具有全国乃至全球资源配置能力的市场机构和平台型企业,就成为必然的战略选择,这些市场机构和平台型企业要么能够直接介入到当地传统优势产业的转型当中去,要么能够为当地带来新的具有更强竞争力的接续产业,只有这样才能确保这些县域的产业结构调整和经济转型升级,否则,我们看到的不仅是大量县域经济的塌陷,还可能是很多县域经济的实质性破产(对此,相信很多县级政府是冷暖自知)。

针对县域产业发展的解决方案,此前我们曾专门推荐过华夏幸福和固安政府之间的产业新城模式——虽然因为固安与北京距离较近的独特区位优势,让其转型发展的速度在其它很多县域可能无法复制,但固安的县域经济转型逻辑、开放态度、合作模式和价值取舍,以及与此密切相关的产业新城营造逻辑和实践,对中国很多迫切需要转型发展的县域而言,还是具有广泛适配性的,其中,至少有两个方面是尤其值得关注的,一是推动县域产业结构调整的问题,二是优化县域城镇空间布局的问题;华夏幸福与固安地方政府将近20年的合作,不仅表明了县级政府和社会资本合作的可能性和重要性,而且还为我们提供了一个经受住了十年以上的时间检验,并成功穿越不止一个区域发展周期的合作案例,这一案例虽然谈不上完美,但无论是对地方政府来讲,还是对社会资本而言,都可谓是一次长期双赢的合作。

其四,随着文旅产业的快速增长以及文旅产业所表现出的对区域和城市经济的综合带动效应,文旅产业也应该成为绝大多数甚至是所有县域转型中重要的产业抓手之一。这一方面是因为,文旅产业的发展正在成为传统边缘地区和贫困地区实现区域价值重估和区域资源高附加值变现的重要依托,无论是通过本地特色产品的电商化输出,还是通过持续的品牌推广吸引更多的游客来到本地消费,文旅之于县域转型的产业价值都值得重点对待。在此背景下,对绝大多数县域而言,都需要以新的文旅资源观实现对传统文旅资源、非传统文旅资源甚至是非文旅资源进行新的文旅价值审视,开放资源和本地市场,以吸引更多的来自外部的优秀团队参与到本地文旅产业的投资、建设、运营当中来,并带动本地文旅领域的创新创业。

另外,在全域旅游发展获得广泛发展共识的背景下,对发展全域旅游的空间尺度选择也存在一定的争论,在我们看来,从资源统筹的便利性、产品和服务规划的合理性、投资回报模式设计的可行性等方面开看,县域空间尺度都是全域旅游发展中较为合适的尺度选择,以县域为尺度的全域旅游发展规划、投资和运营可以成为国家推进全域旅游发展的重点,对县域来说,也可以将全域旅游作为县域文旅产业发展和推进县域经济综合转型的重要抓手。

其五,粮食安全是很多县域(尤其是一些农业大县)转型发展中的底线和红线,也是最重要的价值导向之一,也是最重要的发展责任和政治任务之一。在推进这些县域新一轮转型发展过程中,从战略规划到政策设计到项目布局到治理体系,都需要始终将粮食安全问题放在核心位置,在确保粮食稳产增产的基础上,战略性思考粮食生产与乡村振兴的关系,系统性思考粮食生产与县域经济之间的互动关系,创新性思考本县粮食生产与消费时代大食品产业变革之间的关系,等等。

比如,稳定粮食生产是需要更多的人回到农村去耕种撂荒的土地,还是需要鼓励更多的人离开乡村进而实现粮食生产方式的转换;农旅文融合发展的创新空间与乡村振兴的整体战略落地如何实现最好的协同;在日本被广泛推进的一二三产联动发展的模式在多大程度上和多大范围内适用于中国的县域农业转型;在县域空间尺度和行政治理单元之下,粮食安全的红线思维和底线思维的内涵到时是什么?等等。在我们看来,这些具体而微的问题,同时也是重大而宏观的国家治理问题,所谓“粮食无小事,粮食安全无小事”,那么,县域转型也无小事,这是推进大多数县域转型过程中必须要时刻铭记的。

县域中国,变革未来。是的,变局从未像今天这样巨大,节奏从未像今天这样快速,影响从未像今天这样深刻,存废从未像今天这样分化,这就是当下站在新的发展十字路口的中国县域所面临的复杂多元而又简单直接的背景。

在此背景之下,国家的战略选择已经明确,一系列政策设计陆续出台,越来越多的补贴资金陆续下发,接下来,我们期待看到的是越来越多的来自县域单元内更多的创新性探索和实践,期待看到越来越多的社会资本和市场机构的入场,期待看到的是越来越多的转型成功并快速崛起的县域发展样本。

可以预见的是,十四五期间将是中国县域走向快速分化的一个时期,面对这样一个伴生于大国转型的难得的历史性的战略机遇期和转型窗口期,对每一个县域决策者来讲,其实只有一种选择,那就是,“不断的转型,不断的迭代,不断的进阶”,因为,在这一发展周期中,“不进”就意味着“退”,而“退”就意味着“废”。

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