小县城也有春天?

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

前一段时间,和一个做文旅小镇的朋友聊到在县城推进新型商业街开发运营的市场空间和商业逻辑,最终得出的结论之一是,无论是小体量小投入的模式,还是大体量高起点的模式,对于中国大量的县城而言,前景都很不乐观,至少从目前来看,这个市场最好不要碰,除非做好了长期亏损、长期投入甚至承担无限风险的准备。

虽然通过一次性大规模高起点投入,有可能快速撬动一个增量的文旅消费市场,并有可能赋予当地更多的文旅消费目的地属性,甚至是为当地的文旅市场培育和新型的城市化转型贡献一个标杆项目和战略平台,进而可以带动当地的产业结构调整和城市综合转型(这也是目前很多县域的政府决策者无奈之下试图“狂赌”的方向和逻辑之一),但无论是地方政府还是市场机构,也都将承受中长周期的不确定的回收风险。

很显然,这样的投资风险和投入产出效应,从市场角度来看,对任何一家具有理性和常识的投资机构来讲,显然都不是一个好的选择。

之所以得出这样的结论,背后就牵涉到我们对很多中国县域和县城当下和未来很长一段时期内的发展困境和前景的思考和分析。从我们的调研和了解的情况来看,截止到目前,对中国大部分的县域和县城的悲观判断总是显著于乐观预期。

随着中国城镇化的推进,几乎所有的县域都在面临人口外流的情况(当然,我们也注意到,在一些核心都市圈的县域,受益于中心城市的外溢和都市圈的整体性崛起,这些县域开始迎来人口流入的拐点,比如北京天安门向南50公里的河北固安,不但承接了北京的人口外溢,还开始承接了北京的消费外溢),尤其是在一些传统的农业大县,季节性的人口外流依然比较明显。

而且,随着越来越多的城市户籍制度的开放,以定居为目的的人口外流越来越严重,受这种人口外流的影响,再加上上一轮县域地产开发的超量供给,让大量县城的房地产市场已经出现严重的过剩,烂尾盘和跑路盘越来越多(虽然长期来看,这种不可阻挡的人口外流客观上会带来县域人均GDP的提升和人均生活质量的提升,但短期内的阵痛和县域经济泡沫破裂的风险却是必须要面对和化解的)。在此背景下,曾经比较主流的通过配套的住宅开发短期内快速平衡产业运营投入的开发建设运营模式就无法实现了。

与这种以定居为目的的人口外流和户籍迁徙为目标的人口外流同时发生的是,随着私家车的普及和高铁、高速公路的通达,县域的消费外流也变得越来越明显,对于很多生活在县城甚至乡村的家庭而言,不仅在节日的时候涌向当地所属的地级市和省会城市消费,甚至常态化的朋友聚餐和日常生活用品的采购,也开始动不动就到当地周边的区域性中心城市完成,县城作为县域内传统的商业中心、经济中心和娱乐中心的地位正在失去,以至于在当地居民新的消费场景构成中,成为了一个尴尬的存在。

也正是因为看到了所辖区域内越来越频繁和越来越大比例的消费外流,县域的地方政府决策者才更加迫切地希望通过一些与地级市乃至省会城市等量齐观的,甚至是超越周边区域性中心城市的高规格的商业综合体和文旅商小镇的开发建设运营,来留住这些外流的消费,甚至让当地成为吸纳周边消费的终极目的地所在。为此,很多的县域的地方政府可谓是不惜血本,除了便宜的土地供应,还愿意出让一些预期中的政府付费的项目权益来为投资者变相补贴,更有甚者,当地政府更是“勒紧裤腰带”拿出真金白银给予现金补贴。但问题是,这些县域的资金又从哪里来呢?

一般来讲,县一级政府的主要收入包括产业税收、土地出让、国家常规的转移支付以及随着一些国家战略和重点项目的推进所涉及的专项补贴等(至于之前一些不太透明的苛捐杂税,现在基本上也都取消了)。其中,税收主要来自当地的产业发展,土地出让收益前些年与房地产开发密切相关,部分来自于工业用地的出让。现在的情况是,随着房地产泡沫的破裂,很多县域的土地收益不但大幅度减少,面对很多的烂尾楼和跑路盘问题,还成了当地财政的负担。

产业税收这一块,具体可以分为两部分,一部分来自通过招商引资带来的所谓的新兴产业的税收,一部分来自当地存量的传统产业集群的企业税收。实际情况是,就新兴产业发展而言,对于很多县域而言,效果并不理想,看看很多县域规划的所谓的开发区的状况就知道了,就像陆铭教授说的,“不是所有工业园都有厂,也不是所有的基础设施投资都有回报”,这在很多县域可以说是普遍现象,尤其是中西部地区的县域,可谓是“重灾区中的重灾区”,这些园区不但没有带来预期的招商引资效果和产业税收,而且,还给当地政府带来了大量的负债。

而传统产业呢,也好不到哪里去。经过长期的封闭经济时期的积累,一般而言,县域内都有一两个相对强势的传统产业集群,不但为当地解决了大量的就业,而且,也往往是地方财政的主要担当,不过遗憾的是,在新一轮全球产业变革和越来越表现为全球统一市场的竞争环境下,这些产业无论是从环境保护和管理提升的角度看,还是从产品创新和价值链延伸的角度看,都面临迫切的转型压力。

而在转型的过程中,这些产业又严重受制于企业的规模劣势、管理者的综合素质、当地人才的短缺以及资源配置效率的短板等,遇到了很大的困难。再加上有些地方政府的官员,好大喜功,嫌贫爱富,不顾产业集群发展的规律,盲目补贴大企业的发展和淘汰所谓的小企业,人为破坏了既有的产业生态,在加快了所谓的落后产能的淘汰进度的同时,也加快了这些产业的衰败,在破和立之间、淘汰和转型之间的平衡被破坏,不但没有获得预期的转型升级效果,也在当地催生了一些新的社会问题,更别说税收增加了。

当土地出让和产业税收的来源受到宏观周期、中观调控和微观干预的影响出现萎缩的时候,尽可能多的争取来自国家和上级政府的转移和专项补贴,就成了很多县域政府的重要的工作目标之一,甚至成了有些地方财政安全的救命稻草。所以,在很多县域,我们看到很多部门和乡镇的官员,主要工作之一就是不断地研究国家的转移支付政策和专项补贴的机会,不断地向上申请各种各样的“政策帽子”,将一些所谓的项目规划反复包装以申请各种各样的补贴,而这些项目的发展别说可持续性,甚至从来就没有真正的被运营过。

更值得警惕的是,在这种过度依赖于转移支付和专项补贴的政经生态中,还可能涉及到个别决策者、官员和一些所谓的资源掮客的权力寻租和腐败,客观上破坏了当地的经济生态、市场公平和营商环境,并进一步影响到当地的招商引资工作和本来可以通过招商引资实现的新兴产业集聚。我们注意到,越是在一些经济落后和营商环境不好的县域,越是可能出现一些虚假的园区规划、产业投资和项目布局,因为很多项目从一开始就是为了骗取补贴而存在的。这也可谓是中国很多县域经济转型发展中所面临的“囚徒困境”了。

当然,改变的机会或者说机遇正在出现,其中,最值得县域决策者乐观的原因和背景之一就是,在国家新一轮的关于经济社会转型发展的整体布局中,中央政府不仅在战略层面对县域和县城发展的短板和弱势给出了充分的洞察和判断,而且,还在规划和政策上开出了一系列“药方”,并准备了较多的扶持资金安排。在省级政府层面,很多地方也纷纷对所辖的县域和县城的转型发展给出了相应的战略和政策上的安排。这甚至被媒体和观察家形容为“县域和县城的振兴战略”。

那么,中国县域和县城转型发展的春天真的要来了吗?

在我们看来,对中国很多的县域和县城而言,好像远没到值得那么乐观的时候,虽然战略上、政策上甚至资金上的新一轮红利正在开启,但县域和县城的转型发展效果,终究还是要回到当地的落地执行、因地制宜、动态创新上来。

但愿那些已经经历或正在经历发展和治理的至暗时刻的县域经济的决策者们,真的能够吃一堑长一智,更多回归到对经济发展规律的遵循上来,回归到对社会治理常识的敬畏上来,回归到对县域转型发展的底层逻辑上来,而不是将这一次国家在非常艰难的情况下腾挪出来的专门针对县域和县城转型发展的扶持资源,再次消耗于当地的房地产泡沫中,消耗于当地的权力寻租中和腐败中,消耗于对产业转型升级的无知中,消耗于个别决策者好大喜功的盲目决策中,消耗于缺乏市场常识的项目投资中。

唯有如此,地方政府和市场机构所期待的中国县域和县城转型发展的春天才可能到来!

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