黄河沿岸滩区的规划变迁、法治进程与基层治理

文丨徐可(商丘师范学院经济管理学院副教授)

摘要:黄河流域生态保护和高质量发展是一项重大国家战略,而基层治理水平则是高质量发展的重要维度。黄河沿岸村镇与“黄河滩区”“黄河故道”“黄河湿地”等国土资源高度重叠而自成体系,近二十年来其规划主题也历经“滩区建设”“精准扶贫”“特色小镇”“生态保护”的数次演变,与之相关的预算法、招标投标法、城乡规划法、水法、环境保护法等等的制定与修订,勾画出法治进程的清晰轮廓。随着郑州国家中心城市建设加速,黄河生态价值必将持续提升,基层治理问题也必将更为凸显。围绕近年来黄河滩区沿岸建设项目的实施过程可以窥见一部浓缩的治水历史,当前法治与基层治理相互融合形成了新型的“水治文明”,其核心在于价值理念上的“从善如流”与体制机制上的“因势利导”。今后应以此为推手达成沿岸村镇群众的“重叠共识”,构建法治的“软环境”并启动“诱致性”制度变迁与文明进步,为沿黄两岸的农村基层治理提供样板。

中原地区是河洛文化与黄河文明的发祥地,“治水文明”可谓中原文明不可分割的有机构成。也是东方“水利—农耕”社会的特殊类型的文明形态,具有漫长的演化历史。例如魏特夫就从“治水社会”出发系统论述了东方基于农业生产和组织的专制制度。

沿黄许多村镇因水而兴废,“治水文明”历经变迁在当代呈现向“法治文明”加速演化的趋势。聚焦于“郑州—开封—商丘—徐州”黄河沿岸村镇与滩区故道近二十年来开发与治理,在这特殊的“历史窗口期”也能够窥测其中国土资源的价值增殖、区域发展的理念更替,以及背后所隐含的法治进程与治理文明。黄河不仅书写了中国的古代史而且还正在书写着当代史,沿黄村镇的基层治理是源远流长的流动文化,在传承过程不断呈现出基层治理中“治水文明”的创新。

1、早期开发:从“财经纪律”到“投资条例”

黄河滩区与故道幅员辽阔,但由于黄河频繁改道致使不少地方成为“黄泛区”从而城镇荒芜,人口外迁,珍贵的国土资源在近代很长一段时期得不到充分利用。但是近年来随着沿黄建设项目的规划与立项,这种情况迅速得到改观,沿岸不少区域再次成为政府投资的“热土”。

我国积极财政政策历经“抗冲击”“促增长”“可持续”的政策演变,黄河沿岸早在二十年前就有过最初“抗冲击”的建设高潮。1998年以来为了应对亚洲金融危机,我国首次实施积极的财政政策,中央财政对公共基础设施加大投资力度,开始对淮河以及中原地区的黄河滩区、商丘和苏北黄河故道进行开发与整治。

十年之后,2008年,中央财政为了“促增长”宣布四万亿元投资政策,继续实施扩大内需的公共投资政策,进一步加大了黄河滩区与故道的整治力度。而在这些区域早期开发治理中,首要解决的是交通不便的问题,交通建设在当时处于核心位置。

这两次应对危机的政府投资项目旨在以投资拉动内需,因此表现为一系列的应急措施,由中央财政紧急筹措资金并迅速拨付项目单位,同时要求“及时拨款”“当年开工”,因此从资金管理、项目实施、事后审计监督都以“特事特办”的态度迅速推行并开展了针对“滞留资金”的专项检查工作。

我国1994年颁布的《预算法》及其《实施条例》刚刚实施且只做了原则性的规定,而我国《招标投标法》到了2001年才开始实施。因此当时政府资金筹措、拨付程序、施工单位选择只能依据财经纪律进行规范。

由于“特事特办”的要求,当时项目普遍存在着“突击上马”的现象,导致黄河故道的应急项目存在着诸多问题,诸如边勘察、边设计、边施工的“三边工程”,为套取更多项目资金的“钓鱼工程”等等。

当时招投标“走过场”和项目的变更与调整更是普遍现象,这给完工后的工程决算审计带来很多困难。我国的《审计法》于1995年开始实施,在1997年国务院颁布的《审计法实施条例》规定“财政投资的工程项目”必须纳入审计范围,同时规定“项目预算调整超过10%”则需要重新审计;由此造成了不少“财政纪律”与“审计法规”之间的冲突。这在2009年由财政部门牵头开展的“扩大内需工程项目专项检查”工作中有着集中的表现。这些项目取得显著效果的同时也曝露出许多投融资体制、项目实施与管理等多方面问题。

随后,“新农村建设”全面开启了以“村村通”为主导项目的大规模基础设施建设。2015年实施的新修订《预算法》对预算程序进行了规范并体现了立法进步。新《预算法》旨在“将全部政府支出关进制度的笼子”,强调“预算透明”,对地方债务、国库管理、法定支出、人大预算审查与监督等等事项都做了明确的规定。同时2017年修订的《招标投标法》,2018年修订的《招标投标法实施条例》对招投标的程序做了严谨的规范,扎牢了制度的笼子。

毋庸置疑,近年来我国政府投资的增速已经超过了制度建设的速度,从而涌现出不少临时性、应急性、补救性的“权宜之计”。

随后,财政政策也由“促增长”转向“可持续”,2019年7月1日国务院颁布了《政府投资条例》,对政府举债以及其他行为进行限制。尽管这部法律强化了政府投资的规范性,但是很多条文过于抽象,配套制度没有跟进,一经公布就引发了不少讨论。

2019年5月国家发改委下发《关于做好〈政府投资条例〉贯彻实施工作的通知》,提出了“全面清理不符合〈条例〉的现行制度”“加快〈条例〉配套制度建设”“以〈条例〉为契机推进投融资体制改革”的三项要求。当前的沿黄项目占地广、投资大、周期长,牵涉多方利益,因此亟待架构有效的投融资体制与日常管理体系。从省级政府到村镇的科层组织,从地方政府到黄委会的条块关系,都需要规范与协调。

如何在公益性项目中规范多元化投融资机制,同时处理好“条块关系”,树立不同层级政府与部门的主体责任,不仅需要正式制度的“法律条文”,更需要地方政府、社会组织、当事人多方参与的“协同机制”来解决问题。

因此,黄河流域高质量发展的重点亟待由“项目建设”转向“基层治理”。没有完善的基层治理,许多建设项目也无法维修、运营和最大化使用;许多建设项目必将沦为“公地的悲剧”。

而基层治理中大量秩序与规则例如乡规民俗都是自发演化而形成。如何改变乡村的基层治理现状,规范村组干部随意性就成为关键所在。最好的办法就是通过各个利益主体,在不同诉求表达中经过充分博弈由冲突实现合作。

2、精准扶贫:从“政策发动”到“自我发展”

黄河滩区从开封到商丘分布着连片贫困地区,随着国土资源日益稀缺导致沿黄建设标准也在不断提高,开发重点也由早期“交通建设”先是转向“防洪泄洪”,然后转向“土地整治”“农田治理”和“综合治理”。

例如开封县袁坊村因防洪需要的“整体搬迁”,这也成为“搬迁扶贫”的早期实践。从九十年代末期开始,黄河滩区的“农业开发”与“扶贫开发”相结合,逐步从中原到苏北形成了“易地搬迁”“特色农业”“旅游扶贫”等等许多模式。当前“扶贫工作”中的法治问题主要表现在三个方面。

一是政策发动但是缺少法律持续保障。迄今为止,涉及扶贫的规范性文件并不多,只有1997年的《国家扶贫资金管理办法》、2011年修订的《财政专项扶贫资金管理办法》以及2017年的《中央财政专项扶贫资金管理办法》三部行政文件,制度供给的明显不足,况且“资金管理”只是扶贫工作的冰山一角。

当前的“精准扶贫”仍然靠政策行事或者以“对口支援”“结对子”的方式推动实施,存在着“政绩驱动”的人为因素,缺乏公众监督,也造成了“一地一策”的区域不均衡。

因此,当前亟待由“政策扶贫”转向“制度扶贫”。《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》提出“加快扶贫立法,使扶贫工作尽快走上法制化轨道”的目标,但时至今日未能实现。

当前我国扶贫开发已进入“精准扶贫”“攻坚克难”的新阶段,2015年11月中共中央与国务院《关于打赢扶贫攻坚战的决定》以及2018年6月《关于打赢扶贫攻坚战三年行动的指导意见》中对扶贫各项工作目标、标准、程序都做出了明确要求,因此适宜于用法律的形式固定下来并形成长效机制。

二是部门之间各自为政缺少统筹与整合。当前的扶贫模式多种多样,涉及到的部门也很多,例如“金融扶贫”“开发扶贫”“教育扶贫”“搬迁扶贫”等等,这就难免缺乏统筹与整合。

为了解决这一问题,国务院2017年《关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》规定“针对当前涉农资金多头管理、交叉重复、使用分散等问题,”“支持连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县把专项扶贫资金、相关涉农资金和社会帮扶资金捆绑集中使用。”这在执行过程中需要统筹协调不同部门之间财权与事权。

扶贫工作具有强大的“政治势能”,因此应以此为抓手统筹整合与协调区域内的建设项目,以“国家项目”带动“地方项目”,以“大项目”带动“小项目”。黄河沿岸许多扶贫工程是水利项目,这就需要在土地规划、建设规划、防洪防汛规划之间进行协调。

2016年修订的《水法》规定“(水利)专业规划由县级以上人民政府有关部门编制,征求同级其他有关部门意见后,报本级人民政府批准,”“流域范围内的区域规划应当服从流域规划,专业规划应当服从综合规划”,这种规定旨在减少了制度摩擦。水利项目具有跨区域的综合性,为此各地方政府与部门应加强区域与部门之间的协调,可以参考“河长制”的模式打破区域与部门之间的分割藩篱进行统筹规划与管理。

三是“村级议事”与“乡村治理”的机制不够完善。扶贫工作离不开基层社会治理,其中“扶智”与“扶志”更离不开“自发治理”与自我激励。这不仅体现在文化风俗上更体现在广大群众对公共事务的参与上。面对农村基础设施建设中的公共品选择,“自下而上”显然比“自上而下”的决策更有效率、更为“精准”。

早在1988年《村民委员会组织法》就将“村委会”和“村民会议”列入乡村权力结构,2010年10月在修订中进一步明确了“村委会”在“办理本村的公共事务和公益事业”方面的权利与职责。然而当前农村公共事务的“村级议事”并没有全面开展起来,一方面村民自治的边界模糊导致政府权力与自治权力难以明确区分;一方面村干部、致富能人、家族势力的影响无处不在,也影响了“村级议事”的有效实施。

习近平总书记也多次强调“扶贫要先扶‘志’和‘智’”,因贫困问题研究而获得诺贝尔经济学奖的迪顿也曾说:减贫离不开可靠的政府治理、法治、税收制度、产权保护、公众信心。

唯有唤醒个体的致富动机才能够根除贫困,“政府投资”与“公众信心”之间还需要有效的措施予以贯通。当前“黄泛区”中连片贫困县的扶贫工作推动的力度非常大,不少贫困县已经宣布“摘帽”。

在消除“绝对贫困人口”基础上,目前迫切需要以“基层治理”的方式推进“协商民主”与“村级议事”,解决农村公共品供给决策中的投票问题,提高文化公共品的财政供给效率,把扶贫工作由政府的“政策推动”转向村民的“自我治理—自我造血—自我发展”,而这些恰恰是黄河沿岸村镇高质量发展的社会基础。

3、小镇规划:从“景点开发”到“文化特色”

近年来,黄河沿岸古镇旅游人数开始激增,例如朱仙、万胜、道口、古荥、河洛、陈桥驿等,黄河古镇所表达的古朴风貌与日常审美颇具地方特色而成为旅游热点。

当前不少历史古镇热衷于申报“特色小镇”。“特色小镇”从浙江诞生以来,经住建部的肯定与推广而迅速发展起来,目前全国各地的403个国家级示范点大部分都有“旅游开发”的内容。尤其是2017年“全域旅游”的理念推出后,刺激了“景点开发热”并与“特色小镇热”形成了热点叠加。

然而在“土地开发”的思维惯性下,“特色小镇”建设当前也存在不少问题。2017年底国家有关部委联合发文《关于规范推进特色小镇和特色小城镇建设的若干意见》指出了近年来出现的“概念不清、定位不准、急于求成、盲目发展、市场化不足”等问题以及政府债务和房地产化的风险。为了强化综合治理,2018年“特色小镇”的审批权由住建部移交给国家发改委,这也意味着从国家层面加强“规划管理”并对当前过热的“特色小镇”进行整顿治理。

当前的问题很大程度上归咎于“规划”,这首先需要厘清“规划立法”中的各种关系。2008年的《城乡规划法》在“规划编制”上分为“总体规划”和“详细规划”,“详细规划”又细分为“控制性详细规划”和“修建性详细规划”。这明显带有自上而下层层控制的“计划性”举措导致许多村镇规划并没有充分调研地方基层与周边实际情况,仅从“理念”出发违背客观条件从而呈现出“理性自负”。

另一方面,当前的规划编制中充斥大量的“技术说明”,这使得规划编制成为一项“工程技术”,导致规划工作过于“专业”被少数“技术精英”所垄断。

当前乡镇规划编制普遍存在着“千篇一律”的问题。规划文件强调“整体性”“综合性”“全面性”,这种“面面俱到”形成了“套路”如同一个模子刻印出来,导致不少旅游景区规划方案高度雷同,成为旅游景区“审美疲劳”的制度性根源。

另一方面,规划编制过于详细必然造成后期的频繁调整与变更,建设规划与土地规划不一致也往往产生冲突。当前规划管理背后的政府层级与权限“统的过死”,“上级部门”规划往往没有给项目实施单位的“下级部门”留有足够的调整余地以及必要的“试错”机会。

以上这些规划缺陷体现在特色小镇建设中的最大问题就是“没有特色”,而“特色”本应该是根植在民风民俗之中,在社会经济发展过程中通过自发演化凝聚而成,而非一哄而上地依靠“园区规划与开发”的模式人为建造。这背后还折射出深层次隐藏的投资体制问题。长期以来,“土地财政”成为地方经济发展的内在动力,因而城建扩张也成为地方经济发展的表现形式;这在当前房地产调控、城市基础设施建设过热、地方债务规模过大的宏观形势与环境中,问题尤为严重。

当前黄河沿岸古镇都希望能够借助其丰富的人文资源申报各种旅游项目、文化项目和特色小镇。2017年7月以来,北京、聊城、无锡、扬州、杭州、淮安、徐州等地纷纷围绕大运河文化带进行规划与建设。当前应着力协调建设项目中“软件”“硬件”的关系,凸显“特色小镇”的文化内涵。这就要对长期以来“文化搭台,经济唱戏”的思维惯性进行矫正,因为文化就是“唱戏”的,经济就是“搭台”的,这对当前“园区开发”“重复建设”投资体制进行制度纠偏,可谓是回归常识的关键抓手。

为此,我们要针对人民群众不断提高的审美层次与文化需求,充分挖掘历史文化资源,在“景观审美”基础上提炼出“历史审美”。“历史审美”并不全部依赖于仿古与复古建设,反而需要在遗址原貌基础上唤醒“残缺”“悲壮”等等具有反思意识的历史情怀,这是一种更高层次的精神活动。进而,应加快对黄河文化资源的研究梳理,多从历史反思的角度做文章。例如可以梳理中原地区的治河思想,配套建设黄河博物馆或者水利文化馆,借助沿岸周边高校加强文化交流合作,从校内到校外培育“研学旅游”“文化旅游”的新兴市场等等。如此才能够赋予沿黄古镇以文化内涵与特色。

4、生态环境:从“规划限制”到“以水定城”

当前,黄河滩区故道作为郑州中心城市的“外围区域”,其生态涵养价值也越来越显现。随着中原城市群、郑州国家中心城市、徐州淮海经济区中心城市与徐州都市圈建设进程的提速,中心城市人口规模不断扩大,环境与生态的承载压力逐步加大,黄河滩区的生态价值必然持续提升。

生态涵养、环境保护的法治进程具有明显的阶段性。从城市发展与治理的政策角度看,国务院2007年12月发布《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》提出“可持续发展长效机制”的“发展规划”,开始实施了“培育接续替代产业”“加强环境整治和生态保护”等措施,随后又先后将枣庄、淮北、徐州贾汪区列为“资源型耗竭城市”给予补助以促进转型发展。

从国土资源整体利用的规划角度看,我国在“十一五”规划中首次将国土资源开发划分为“优先、重点、限制、禁止”四类“主体功能区”,2011年《全国主体功能区规划》正式发布,从此地方政府也开始着手各地的国土资源的空间战略规划,这有望与现行城乡建设规划一起构成详略不同的多层次的“规划体系”,按照分权原则为下级政府预留出规划空间。

从环境保护的立法角度看,2012年党的“十八大”报告提出要把生态文明融入“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”的全过程与全方面,从此环保立法开始提速,2015年修订的《环境保护法》加大了行政处罚力度,设立了“按日计罚”的措施,并将民间力量有序地纳入环境治理的机制中,设立了环保公益诉讼制度。

同时,国务院依据《环境保护法》第29条“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护”之规定,出台了《关于划定并严守生态保护红线的若干规定》,将森林、草原、湿地等重要生态空间用统一的红线来管控。这是用“底线思维”的方式来贯彻国土规划中的环保理念与“生态红线”。

2017年12月习近平总书记到徐州潘安湖神农码头调研采煤塌陷区治理情况时说“资源枯竭地区经济转型发展是一篇大文章,实践证明这篇文章完全可以做好。”这可谓是2019年9月黄河流域生态保护与高质量发展座谈会的讲话精神的前奏。

十八大以来,党中央提出了“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路,河南省政府于2018年底提出了水资源、水生态、水环境、水灾害“四水同治”的治水原则,统筹规划构成黄河水治的系统工程。另外,黄河滩区作为郑州都市圈的“外围”其生态涵养价值也在提升。

按照国务院2015年《关于推进海绵城市建设的指导意见》,我们应在都市综合规划中按照人口流动趋势做好生态容量预判,借鉴“海绵城市”的思路,将黄河滩区作为生态涵养与水循环的蓄水池一并纳入“都市圈—生态圈”的有机组成部分。

具体来说就是编制水资源消耗、涵养、疏泄的综合平衡表,疏解中心城市的生态与环境承载压力,以“规划红线”的底线思维方式来解决经济发展与环境保护,资源利用与生态涵养的一系列矛盾。

针对当前郑州“大都市圈”建设,有人提出围绕“郑州—新乡—开封”三地进行水系调整,将郑州龙子湖与新乡凤湖贯通起来,将黄河与三地河流湖泊形成一体化的“水系生态走廊”。无论该项规划建议能否实现,像雄安新区那样“以水定城”围绕水资源进行城市规划的已经成为新型发展理念。

2019年9月18日,习近平在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出了“以水而定、量水而行,因地制宜、分类施策”和“抓好大保护、推进大治理”的要求。以此为指导,都市圈建设可以采取“倒逼规划”的方法,也就是在水资源的硬约束下来测算人口容量与环境承载力,在此约束条件下进行项目分解规划与建设。

5、水治文明:从“上善若水”到“因势利导”

从黄河滩区建设项目的规划思路变迁历程来看,其背后还透视着区域发展理念与法治文化的演进,具有显著的时代特征。长期以来发展区域经济成为地方政府的头等大事,“文化”往往成为经济发展的手段与工具。然而在当前新的历史时期,我们需要重新考量经济资源与文化资源与水资源三者的相互关系。

中原地区漫长的治水过程中,由大禹治水时期自然力量主宰的“水治”缓慢过渡到封建时期由伦理力量主宰的“人治”,都经历了漫长的演化过程。然而在当代黄河沿岸与黄河滩区建设的二十年历程中,法律构建行为规范的“法制”向依法治理的“法治”却面临着快速的转型。

“法制”的内涵是“法律制度”,而“法治”的内涵是“依法治理”,“法治”更强调治理的合法性与程序的正当性。我国治水主题的不断交接更替背后呈现出基层的“水治文明”进程缩影。

“水治文明”的话题在二十年来的规划变迁当中有着丰富的内容:

一是法律制度从无到有逐步齐备;

二是政策、制度与法律相互协调并逐步纳入法治的轨道运行;

三是社会公众参与基层自治的意识逐步觉醒与提高。

“上善若水”“善治如水”“从善如流”,这些由治水而产生的“水治文明”包涵了丰富的社会治理思想。在“依法治国”的推进过程中显然基层治理是“法治中国”的社会基础,构成社会经济发展的软环境,继而需要通过当代的“黄河文化”将“水治文明”浸润到“法治”当中,把浸润万物的“水”作为其无形而有力的社会基础。

据此,黄河沿岸村镇基层治理有两大核心内容,一是价值理念上的“从善如流”,二是机制体制上的“因势利导”。这需要社会公众的普遍认可接受从而成为社会行为规则,这其中政府扮演了关键的角色。

当然,政府并不是万能的,政府行为也应该受到事前规则的约束,这些规则可以使得个人明确预期到政府将会采取哪些措施,从而根据这种预期进行个人事务的决策。

西方经济学理性预期学派也持有类似观点。借鉴其思想,沿黄地方政府在区域治理中应该充分调动基层活力、尊重个体意识,在社会经济发展规划上进行战略与方向的引领,在工程建设与扶贫工作等公共事务中激发当地群众的自主意识,在生态涵养与环境保护中采取严格的无例外的禁止性规定,从而在“最大公约数”和“重叠共识”基础上实现协同达成合力。

近期,中牟官渡镇在乡村治理中坚持村民自治,完善村民待遇、宅基地审批、责任田调整“三项制度”的具体经验和做法引入关注,为基层治理提供了当代注解。

“三项制度”的最大亮点在于基层党组织引导村民的集体协商,一方面通过基层党建树立正确的价值观念(从善如流),一方面又针对群众的核心利益进行充分疏导(因势利导)。所谓“水治文明”恰恰是“集体协商”的最好注解,这是人们在相互依存条件下通过竞争冲突、协调妥协、相互承认并最终形成合作规则的社会背景,也是“强制性制度变迁”向“诱致性制度变迁”转换的社会基础。

该“三项制度”目前已由河南省政府“建议推广”,当前农村基层治理应该充分利用“水治文明”潜移默化的作用,使基层政府与社会自发治理之间相互协同,在“上善若水”的境界层次上,“因势利导”地引领沿黄村镇的转型与可持续发展。

作者简介:

徐可,男,1969年5月出生,开封人。商丘师范学院经济管理学院副教授,创新型国家战略推进委员会区域经济部研究员。经济学博士、博士后。民建河南省委文化旅游委员会常务副主任。

统筹:胡继勇

审核:赵继彬

指导:商丘市委宣传部

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