杨帆:什么是城市更新?

编者按

城市更新是城市发展的永恒话题,在经历了以投资驱动和增量发展为主的城市发展阶段后,我国城市进入了以转型为发展思路,以存量资源为载体的发展阶段。在以内涵提升为核心的“存量”、乃至“减量”的空间规划新常态下,城市更新更加注重城市内涵发展,更加强调以人为本,更加重视人居环境的改善和城市活力的提升。

城市更新三人行暨2020清华城市更新论坛筹备系列座谈第1期邀请到同济大学建筑与城市规划学院城市规划系副教授杨帆做主题分享。

杨帆老师的研究与教学方向为城市规划与设计,公共政策与城市更新,城市空间结构与国土空间规划等,曾任江西省抚州市市长助理,具有丰富规划实践经验,在规划院工作8年。出版有专著《城市规划政治学》、《制度演进背景下城市工业用地更新理论与方法》及译著《英国城市更新》、《城市政治学》等,主持国家自然科学基金项目“城乡工业用地空间绩效评价及转型更新机理研究”,自然资源部“国土空间规划立法过渡期期间技术标准立改废研究”课题,上海市规划和自然资源局“城市更新管理、政策、标准与行动体系国际案例借鉴”等重要课题。

文丨杨帆(同济大学建筑与城市规划学院城市规划系 副教授)

1、城市更新的动向和趋势

了解和顺应发展的背景,也就是存量型发展。什么叫存量型发展?也就是说,规模扩张的这种状态,需要想办法把它消化掉。这里面既有国家发展的趋势,也有学科发展的趋势。

规划学科还无法解决和回答内生性需求问题,即这座城市到底多少人是合理的?需要多少用地规模?规划学科还没有完成解决内生性的机理研究。以前只是根据需求开展规划,就是人口大概会有多少,然后这些人口大概会需要多少用地和空间;当人口规模不再增长的时候,城市内生性的机制是什么,规划学科没有认真对待和有效解决。

科学技术的发展带来了各种先进的技术手段,可以把很多搜集来的数据进行处理,把这些空间分布全部都识别出来,分析出来。研究团队已经具备有效的方式。

但是,问题在于在试图运用空间规划反过来干预城市发展的时候,干预手段的有效性是不是还面临着一些缺陷?这些问题值得不断思考。

多学科合作将是未来国土空间规划领域一个大趋势。以前在空间规划和空间认知上,规划师更多的是依据规划学科的认知去理解空间是什么的。但是,通过翻译这本书,通过10年对工业用地的跟踪研究,包括通过这两年国土空间规划改革传递出的信息,“空间”这个词需要被重新界定,它需要有多学科知识做背景,因为不同专业对“空间”的认知存在较大差异。

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规划专业比较熟悉的是将“空间”认知为容器,它具有承载功能,具有艺术审美倾向,它对人的心理、人的感知具有重要影响,它会影响到人的行为,或者可以限制和规定人的行为模式。所以,学界称之为物理空间也好,行为空间也好,这是作为建筑学、城乡规划专业背景的从业者对“空间”的认知。

国土空间规划领域需要建立起一个多学科合作的机制。笔者认为“空间”至少包含有四个特征:场所特征、强度特征、方向特征和时间特征。这四个特点体现了城市的空间结构、开发模式、社会空间的分割以及文化传承,这里不详细展开了。

由此,空间既是一种认识城市的一个视角,又反过来是一种治理工具。也就是通过空间规划,通过空间设计,来改造社会空间,改造经济空间,改造虚拟空间;通过这个工具来重构城市里所有人的行为,所有经济活动行为的发生,以及意义、场所、文化等所有这些内容。

了解当下城市空间的特征,已经具有了多源数据的支持和可能性。所谓多源,就是各种各样的形式和来源。包括手机大数据也好、遥感数据也好、卫星影像也好,包括传统的土地调查资料也好,地籍资料、统计资料等,这些都是拿来重新认识城市空间的手段,也带来了很多新的路径。

另外一种趋势也要考虑进来,即国土空间规划改革触及到规划设计专业经常忽视的,“空间”的资源和权属特征。“空间”是资源的一种形式,“空间”也代表了一种权利,这种权利有的是可以交换的,有的是短暂的,有的是可以升值的。比如,创意产业园区,在控规图上经常表达为红色,即指第三产业用地,但是,土地产权证几乎又全部都是工业用地。这种情况以前就不太重视解决背后的问题,那么就难以建立起健全的流转机制。

在城市更新过程中,权利更替一定会发生,当物业持有权利发生变动的时候,人的活动范围、活动内容都会发生变动,就不能回避这些信息。这些信息进入到规划的视野中来是一种必然的要求,否则的话只停留在纯粹的物质空间设计上,与现实脱离的太远。

国土空间跟规划界所指的空间到底是什么关系?在运用国土空间规划进行城市更新治理时,需要在全辖区考虑增长空间的增减挂钩机制,包括将国土空间规划视作政府规划的一种形式,厘清规划在多大程度上是作为技术形式而存在的,又在多大程度上是以一种政府职能的形式而存在的。作为一项政府职能的表现形式,国土空间规划就需要关注空间的四个基本属性,即自然资源属性、权利属性、功能格局属性,还有人文和制度遗产属性。这些思考,均来自于对城市更新以及工业用地更新的研究。

城市更新对不同的群体来说意味着什么?最重要的就是意味着这些群体该考虑如何生存和发展。

普通市民:是否还有通过被拆迁改造而暴富的机会?隔壁小区已经改造掉了,这个小区因为是历史风貌区,就永远没有机会了。市民会不会经常从这个角度看问题。

开发者:是否还有通过开发转嫁成本而获益的机会?

城市管理者:是否已经形成了不依靠房地产开发和双轮驱动而获得地方财政的机制?它是否已经建立起了这样的机制?还是说依然要依靠房地产开发,要用土地财政和招商引资双轮驱动。

研究者:作为研究者、规划者,意味着是否认为粉饰一新就是城市更新?能否把手段与目标进行理性的区分?如何从re-making走到regeneration?如何能够真正的让一个良性的城市发展、城市肌理、城市经济得以产生呢?

在城乡规划学科领域内,从手段、目标和机理表征三个方面去看城市更新:在手段上面,把空间规划用做工具;在目标上,更新是为了城市社会经济结构的重构,是为了人类宜居之地的再造;在机理表征上,用空间重构的手法去推进城市更新。

这需要很多基础性研究,也就是说,要试图回答:这样改造城市空间,是否能产生一个良性的社会和经济运行机制。在反向验证方面做得还非常不够。

2、如何理解城市更新

通过翻译这本书,还有从2010年开始对上海工业用地更新的研究,包括最近两三年国土空间规划领域改革带来的影响,从以下几个层面去获得理解城市更新的启发。

在内涵上面,城市更新包括了四个方面:第一是经济的活力,需要去重振城市的经济活动;第二是生活的多样性,城市里生活的每个个体的差异性是非常大的,甚至群体之间的差异性也是非常大的;第三是文化的昌盛,文化多样性才会带来文化繁荣;第四是环境的优化,也就是说有一些不适宜的环境,随着人类需求的变迁,原来的建成环境不再适应现在的功能需求和社会需求,或者审美需求,那么它需要发生变化。

城市更新至少应包括上述四个方面,而不是说其中某一个方面。城市更新又是一个持续的过程,并且这个过程:是有机的,不是简单推倒重来,而是嵌入式的,是功能的延伸和自我生长;是持续的,不要想着一蹴而就,不要想着这个目标实现了,就不需要考虑以后了,城市更新是周而复始发生的;是再造的,再造是手段,或者再造是个过程,因为人的流动性的存在,不同代与代之间更替的存在;针对同样的场所,不同代的人、不同背景的人,所持的认知是不一样的。比如说,城市的广场,城市的绿地,作为市民是怎么看的?作为流动人口又是怎么看的?他们的要求和判断是不一样的。

综上,城市更新是寻找和再生城市发展动力之源的过程,它看起来不是一个专业能够独立完成,或者说至少在知识结构上不能够是一个单一的知识结构体系,否则就可能会有失偏颇。

最后谈谈为什么选《在存量空间上重建“城市家园”》这样的题目:第一,存量空间。存量空间的存在现在已经显现出广泛性、多样性特征。虽然说“存量”这个词不是城乡规划专业首先提出来的,而且对存量这个词大家都存有争议。但是,这里所使用的存量空间,就是指低效的、闲置的,没有被使用好的城市空间,它广泛地并多样性地存在于城市建成地区。

第二,为什么用重建?《英国城市更新》这本书,把城市的重建作为城市更新的最重要的一个起点,重建可以认为是rebuild,redevelopment,remaking都可以。中国很多一线城市也好,二线、三线、四线城市也好,在规模扩张之后,是不是要在建成的空间里边,再重新把城市的place找回来呢?也就是场所认同、社会结构、文化重塑,把它们再找回来,再造它。所以用重建一词,既表达了对《英国城市更新》这本书翻译过程中所获得的理解,也包括对当下中国城市所处发展阶段的一个判断。

第三个,城市家园。人进入到城市,以获得在城市中居住的权利为目标。除了居住的权利,居民还有很多作为城市市民应该享有的权利。因此,《英国城市更新》这本书,开篇即强调了城市权、城市性的问题。人们聚集于城市到底是为了什么?无非是为了一个共同的家园,这是城市更新的目标。在“城市家园”这样的语境下,在既有的知识基础上,在多学科重构国土空间规划的当下,应该怎么认识城市家园的内涵?它意味着什么?这个提法很有感召力,很值得大家去共同探索和思考。

城市更新的目标是什么?一座城市的不断生长,不同代际居民之间的持续更替,以及更替过程中的内涵;城市更新是在回答,通过什么样的方式去寻找回来这些内涵?这就是选这个题目的初衷。

3、对城市更新问题的探讨

Q1:在这本书中,在城市更新的议题以及政策这一块,您认为从作者的角度,中央政府最终是把政策的方向聚焦在哪些上面?我的理解是,作者对中央政府的一些政策导向还是持尽量简化,把一些权力逐级下放这样的一种态度,不知这样理解是否对?

A1:你的认识是对的,我翻译完这本书,也发现是这样的。就是希望中央政府在城市更新这个领域,对地方的做法不要干预的太多。

英国的财政预算制度跟我们不太一样,他有一笔国家资金,是中央政府的一个启动资金或者叫撬动资本,实际上是需要竞标的,让所有城市通过竞争去获得这笔资金。这是保守党上台后,撒切尔夫人逐步推行的一个策略。作者就特别批判了这样的一个策略,因为大家都为了争这个钱,那么在竞争的过程中,就会产生一些脱离本地实际的做法。后来就产生一些负面的效果。希望通过一个项目来解决一个城市的问题,但是后来显然这个效果很差,作者也是持否定态度的。

那么既然否定了这种形式,也就否定了中央政府干预的必要性。因为他觉得每一个城市,甚至每一个城市的不同地区的问题都是不一样的,认为有效的城市更新政策,是一个地区化的针对性的政策,不是一个普适性的,单一的、统一的政策,一刀切的政策。哪怕是在一个城市里边也是地区化的。

比如,上海杨浦区是老工业基地,下岗工人特别多,所以针对这个地区所给的城市更新政策,一定就是要有针对性的。

就是说,城市更新政策一定要针对问题,针对这个地区的特征去给,而不能说笼统的给一个政策,然后大家都不知道该怎么用,这个政策实际上是没有效用的。只有针对性的给政策,执行部门才知道怎么去用。我觉得这是作者给我的一个很大的启发之一。

Q2:从您对英国的研究,或者说从对上海的长期跟踪来看,那么在像这样的城市里面,不同区域之间这种政策的差异化,或者是某些政策上的联动上面的可能性,能否分享一下经验?

A2:作者带来的是英国的经验,他们已经做到了,但是在中国体制下能不能做到,是有疑问的。国内一般来说不习惯于针对某个问题或针对某一类人群,或者某个地区的人群给予政策,基本上没有这样的政策形式。中国的习惯就是发一个文件下去,这个文件是全市执行的,没人知道每个区该怎么执行。相反,经济绩效是最容易考核的,贡献多少GDP是最容易考核的,所以大家都把它转化为贡献GDP上了。

很多空间上的理想,比如说空间的功能分区、更合理的空间分布,实际上受制于政策制度的约束的,规划师做空间方案的时候会做得很理想,但是在实施的时候,如果不考虑政策机制的话,最后就走形了。比方,考察下来发现“三集中”没实现,就像上文提到的,工业用地和居住用地的功能分区,在现实中很难找到。不是说这张图画的不好,而是说在实施的机制上没有帮助实现它。

在中国目前的制度和治理体制下,怎么实现一个治理单元因地制宜的配套政策,可能还要有很长的路要走。如果城市政府有魄力的话,这座城市的治理,这座城市的更新,就能够慢慢的走向一个合理的轨道上去。

Q3:伦敦城市的控高进行了70多年,伦敦有个管理规范,London View Management Framework,关于视线管控的一个文件,对视线范围内的建筑物的高度提出设定要求,想听听您对大城市的高度管理有什么看法?

A3:大家都觉得伦敦是一个既有文化也有经济活力的城市,你提到的这个规定经检索下来,发现这是个比较刚性的管理规范,都必须遵守,没有什么讨价还价的余地。

高度管理,一方面是要管控高度,最重要的是高度管理的内涵是什么?就像我刚刚说的,控制性规划,如果只考虑投入产出,经济可行性的时候,高度实际上就控制不住了,是管不住的,因为经济可行性是最根本的原则。没有经济可行性就没人来建造,政府和市民没钱的时候,这个事做不成,一定需要借助金融力量来做,那么金融力量是考虑经济可行性的。那么经济可行性如果仅仅是容积率的话,那就可能实现不了高度控制。

为什么在伦敦可以实现呢?比如道克兰公司,可以重新审视它的汇报文件,会发现基于一个平衡的财务计划,一些政府补贴可以在其他形式上平衡大量的投资损失,比如在地价上、在税收上、在其他方面进行回补。

中国地方政府对土地财政有依赖,不是通过经济行为来获得财政,而是通过物业的交易量来获得财政的,也就是房子建的越多、交易的也就越多。至于是不是有效利用了,并不是特别关心,因为税已经交过了,GDP也已经贡献了。

所以这涉及到规划专业领域以外的一些国家制度背景,需要补很多课,以帮助去理解地方政府的行为,理解它的合理性。会涉及到政治经济学的内容。需要在制度机制方面获得突破,才能够实现一些空间的理想。空间的理想要建立在政治、经济制度上面,否则的话永远实现不了。

Q4:您怎么看待城市更新和都市圈的问题,比如伦敦和伦敦都市圈的发展,它们互相之间有些什么互动的关系?另外,比如说一些中小城市,特别是一些县城,它的老城的周边已经经过一轮新的房地产的开发了,老城空心化了,那么各种更新的资源也不太会看重这些地方,对这些空心化的中小城镇,它们的更新之路是怎么样的?

A4:都市圈是一个西方的学术用词,实际上北京建成区和上海建成区都可以叫都市圈。我觉得这个话题可以这么去理解,他们更看重地方政府的作用,每个城市的作用,伦敦下面有30多个行政单元,他们更看重这30多个行政单元自己的行动能力。

所以书中在谈社区的时候,在谈公众参与的时候,都是放在这一个行政单元里边来考虑的。原文采用neighborhood这个词,很少用community。这也是我翻译了之后,觉得学到了很多,意识到neighborhood是指一个共同体,它是一个政治学概念,community是一个较为抽象的概念,一座城市也可以称作community。

如果是这样去理解这个语境的话,北京也好,上海也好,都是大都会地区了,都已经是都市圈了,所以在谈上海的城市更新和北京的城市更新的时候,实际上就是在相对于大伦敦的空间范围谈论城市更新。这样的空间尺度和问题的复杂性,基本上是对应起来了。

那么是不是地方一级社区有权利?这个又跟伦敦不一样,因为我国城市里边没有council,伦敦全是靠council来推动这个事情的。比如说,council和社区组织里边叫社区活动家的群体合作,来推动街区的更新。

县城空心化这个问题,涉及到为什么一定要探讨城市更新这个词到底用哪个英文更合适,如果是用regeneration的话,那么就是要激活它,要重新让它焕发这座城市应有的活力。那么这个城市的活力最根本的因素是,人要回来,离开的人要尽可能回来,那么怎么做才能让这些离开的人回来?创造他们需要的就业岗位,给他们提供一个宜居的环境。

如何让这些空心化的县城重新火起来,从一个微观的视角去看,一定要让县城有人来,人愿意来,人在这里能够找到就业,因为就业是最根本的。这个话题又踢给地方政府了,就是地方政府如果只是贡献GDP,只是考虑建房子,没有考虑扶持一些地方性产业的话,这个问题几乎解决不了。

Q5:关于城、乡之间的关系的,现在农用地的审批权限下放,地方更有权限决定能不能在增量上做一些突破。想问的是,这种增量空间对现在的这种存量利用会有什么影响?

A5:下放实际上是一个博弈的结果。上海在其中起了很重要的作用,政策背景更多是基于上海的探索推出来的。但是不要太乐观,即便这个权利下放,也不是马上就能用的。因为还有增减挂钩的要求在这里。也就是说增多少,就需要减多少,这是要做到的。

这会带来两个错位,一个是空间错位,也就是增加建设量的地区一定是急于发展的地区,减少空间指标的地区,一定是觉得没有什么发展前途的地区,所以说增加的空间会靠向建成地区,或者是重点扶持的新区,这是肯定有利于建设的。

第二个在时间上是有错位的,也就是不可能在一年的周期里同时完成增和减的操作。所以这个错位实际上会带来监督上的麻烦,就是增加的部分,什么时候在另一个空间减掉?没有一个地方政府可以承诺在一年之内可以完成增减平衡。所以大家要考虑到这个,政策虽然给你了,实际上操作难度很大。

我认为,所谓的增量空间实际上是存量指标在空间上重新分配,在时间上进行分解的一个过程,它在数字上并不增加,并不会是新增的用地,新增用地还是要走原来的征收、国有化路径。集体用地这部分也是走的增减挂钩,也必须减掉里边的其他用地。政策给了这个口子,但是有没有实现的可能性还是要靠市场去检验。

Q6:城市更新的内容是挺多的,怎么对城市更新进行一个类型的划分?您认为现在我们国家城市更新政策最主要的障碍在哪些方面?

A6:我们国家谈得上城市更新政策的,可能目前只有城市双修,还有就是棚户区改造政策,这两个应该算是直接扶持城市更新的政策。一个是在规划层面可以起引导作用的,一个是在资本层面可以起引导作用的。

我认为最重要的障碍都不在规划上面。我翻译这本书的很重要的一个感受就是,规划设计是临门一脚,或者最后一脚,所有的事情都搞定了,规划才出场。然后我们认为这件事情是我们做成的,实际上并不是。

最重要的障碍在于税收制度,这是我的理解,这不是说哪个更优哪个更劣的问题。中国的税制是流转税,英国更多的是倾向于保有税,是针对持有状况进行课税的。这是完全不一样的两种税制,也就会导致一个结果,流转税制下会关注房地产的交易量,因为交易量影响税收是否增长,影响GDP是否增长,地方政府的财政是不是有收入,而不关注持有物业的量,因为在持有环节不交税。所以最终的障碍会体现在这里,如果税收制度改革了,也就是说对持有环节开始征税了,就不会有那么多人买几十套房子放在那里投资,等它升值了。因为,当要卖掉这些投资性物业的时候,大家会一起去卖的时候,房价就下来了,也不需要政府去调控了。这是我的观点。

所以现在政府鼓励买卖房子,在一个房价没有大幅波动的空间范围里边去买卖房子,因为交易量越大越好。我认为这是最根本的。

Q7:城市更新跟城市营销是一个什么样的关系?

A7:这本书里把城市营销作为一种城市更新手段来使用的,因为地方政府要获得中央政府的资金支持,那么在获得中央政府资金支持的时候,有些城市就选择了marketing的手段,实际上是树了一个标杆,或是一个愿景,然后去获得比如说单一更新预算计划里边的资本,就是在表明,城市有这么一个好的愿景,希望中央政府能够给予资本的支持。

那么在城市之间竞争的时候,marketing做的好的城市,就可能大概率的获得中央政府的支持,这是一方面。另外一个方面就是,做marketing可以吸引更多的投资,吸引更多的房地产开发商,吸引更多的商务人士到这个城市来;包括旅游也做marketing,以便吸引更多的游客到这里来。那么这两类群体到这个城市,就会带来经济的繁荣,因为交投兴旺了,城市里就会产生一些商务的交易活动,还会产生一些购物消费行为,会给这座城市带来经济繁荣。

所以,这两方面都是目的。marketing是手段,它通过城市的营销,包括place marketing,即地区营销,或者城市里边局部某个地区也有采用 marketing策略的,还是希望能有更多的资源、资本到这个地区来,带活这个地区的发展。当然了,它也会带来一些恶性的竞争,比如说大家都marketing了,全都在竞争,就会把优惠条件放到无底线。由于英国城市政体的原因,地方决策是由council来做出,也就不会出现极端的情况。marketing在英国的制度下,受到的制约可能比我们更多。

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