杨帆:在存量空间上重建“城市家园”

编者按

城市更新是城市发展的永恒话题,在经历了以投资驱动和增量发展为主的城市发展阶段后,我国城市进入了以转型为发展思路,以存量资源为载体的发展阶段。在以内涵提升为核心的“存量”、乃至“减量”的空间规划新常态下,城市更新更加注重城市内涵发展,更加强调以人为本,更加重视人居环境的改善和城市活力的提升。

城市更新三人行暨2020清华城市更新论坛筹备系列座谈第1期邀请到同济大学建筑与城市规划学院城市规划系副教授杨帆分享《在存量空间上重建“城市家园”》。

文丨杨帆(同济大学建筑与城市规划学院城市规划系 副教授)

最近在城市建设领域发生了很多事情。去年年底开始,四座国内一线城市针对工业用地发布了一系列的鼓励性政策和新的使用办法,或者是相关的推地策略。这些信息是令人颇感震撼的。

第一类信息,是2019年11月份由深圳推出的30平方公里产业用地全球招商项目;2020年2月份杭州推出的产业用地的使用手册,也是全球招商项目。紧随其后,今年3月份上海发布了产业空间60平方公里的发展指南,这是由上海市经信委发布的;4月份,广州发布了两个关于工业用地的规划成果,其中包括工业用地保护范围的划定。除此之外,全国针对工业用地再开发发布信息的城市有相当的规模。这四个信息是最近推地潮中比较吸引眼球的个例。因为我们很少见到这样大规模地推工业用地,而且目标并不是建设工厂,而是鼓励商业性开发。那么它意味着什么?是不是我们进入到一个新的更新发展时代了。

第二类信息,是关于烂尾楼。4月20号上海爆破了一个非常大型的烂尾楼项目,叫上海中环中心。它是2001年建成的一个商业综合体,建成之时便在那里矗立了20年从来没有被使用过,今年4月20号被爆破掉。由此,一方面我们看到各大城市在推一些存量的用地,以解决商业开发需求的问题;另外一方面,城市中一些建成的建筑物在被以这种极端的方式处理掉。这传递了非常多的信息给我们,这些信息意味着什么?每个规划者都可以从中获得一些启发。可能每座城市都会有这种类似情况,不仅发生在上海,甚至在其他一线、二线、三线城市都有这样的情况,这种情况应该怎么去理解?今天的讲座在这样的当下,有其特殊的意义和价值。

1、《英国城市更新》结构梳理   

这本书从政策视角阐释城市更新,共分四个大部分:第一部分,是对概念和背景的解读;第二部分,是对英国中央政府城市更新政策的梳理;第三部分,是对每一座城市应对策略的综述;第四部分,是对未来趋势和发展方向的判断。

在概念和背景里面,本书比较多的探讨了关于城市、城市更新,还有政策、背景等内容,也就是在什么样的理论语境中去建构、去理解城市更新这件事情。包括涉及到工业化、城市化和在英国已经发生的逆城市化,甚至是主动的去工业化过程。

这本书所撰写内容的时代跨度是从1945年战后到2014年,整整70年。这中间发生了什么样的社会矛盾和社会运动,以及在2010年前后,也就是2008年金融危机之后,英国的城市里边出现的一些新的城市空间现象,称为“后现代的城市功能空间”现象。第一部分,讨论了“城市权”(right to the city)的问题,城市化和区域问题,城市性(urbanity)的问题,还有场所(place)以及城市政策(urban policy)。首先建构了这样一个理论语境,然后在这个语境下再进一步去探讨这70年发生的一些政策和现象。

第二部分,由于英国政体的特征,它有中央政府和地方政府的划分,所以本书分别用两个独立的章节来介绍政策的演进。对中央政府城市更新政策,它划分了五个阶段:第一个阶段,是物质重建阶段,因为它的断代是从二战战后重建开始的,所以说物质重建是一个非常重要的政策阶段;第二个阶段,是企业式推进城市更新的阶段;第三个阶段,是采用了全国竞争机制,鼓励城市与城市之间开展竞争的阶段;第四个阶段,是支持街区复兴的阶段;第五个阶段,由于08年金融危机带来的重创,城市全面进入到紧缩时代。

第三部分,在单个城市方面的城市更新政策就比较多了,所有我们能够在文献中接触到的提法,或者网上搜到的城市更新领域所能够涉及到的议题,都被一一展现。翻译的时候也非常惊讶,中国城市更新领域中不管是理论也好,实践也好,没有一个是创新的,因为都能够在英国过去70年的理论探讨和实践探索中找到。不同的城市采用了不同的策略,比如说,城市竞争力的提升、城市治理机制、社区参与,还有零售业的复兴、住房绅士化,还有对文化、体育、创意产业的引入,通过策划一些节庆活动来活化地区经济和文化等。最后,书中谈到了城市远郊地区的更新。方方面面都涉及到了,非常丰富。

第四部分,本书做了总结,列出了六个进程,也就是说未来的城市更新是在这六个进程下去讨论。第一个进程是后工业化进程。第二个进程是全球化进程。当然,在2020年又出现新的去全球化、逆全球化进程,全球化进程受到了新的疫情的干扰。第三个进程就是社会排斥,社会的不公平的演化。因为,社会的不公平在很多国家存在扩大的情形。不公平会带来社会排斥,进而会影响在城市更新中怎么去运用政策工具,以及到底为谁来运用政策工具这样的问题。第四个进程就是文化的多样性进程。因为许多城市是多元文化的聚合体,尤其是西方这些比较领先的城市,比如伦敦、纽约、东京、巴黎,城市文化的多样性是越来越丰富的。中国的一线城市,像北上广深,文化多样性也是在不断增强的,这是每个城市未来要面临的。第五个进程是城市治理的机制形成进程。由于城市内居民多样化了,所以治理机制必须是具有弹性和包容性的。第六个进程是新的城市空间出现而带来的城市空间结构的不断变化进程。

这六个进程是未来我们探讨城市更新的重要语境。在本书结语部分,作者还重点批判了中央政府,因为英国是中央和地方分权的政体,所以作者批评中央政府管的太多,管得太死。随后给出了十条经验、五个方面的挑战、三个主题策略,还有一些对城市更新的整体看法。

2、中央政府政策的阶段性

中央政府政策的阶段性是这本书政策脉络梳理中很重要的一个特点。英国是两党轮流执政,所以本书据此划分了六个阶段,有些是工党执政阶段,有些是保守党执政阶段。到了2010年以后就是联合政府。从本书截止的2014年到现在又过去了六七年了,又有一个新的执政党轮换过程。

怎么去理解两党轮流执政中的政策倾向性呢?实际上,民间一直有一个笑话,就是如何区分保守党和工党?那就是工党上来花钱,保守党上来挣钱。

从1945年开始,战后英国面临着大量的城市被毁,人们无家可归,没有收入,没有社会保障的困难,因此物质更新以及社会关怀、社会福利,是最重要的需要解决的问题。所以在这两个执政周期里,工党发挥了重要的作用。时间阶段是从1945年到1979年,表现的形式就是大量地建设房屋。针对社会问题,就是提高社会福利,照顾贫穷群体。具体的规划、建设手段,就是通过“新城镇/绿带/中心区”政策,“城市计划/社区、内城重造”政策,推进建设并恢复经济景气。这一时期政府主要考虑的议题就是物质环境,怎么去恢复物质环境,以及怎么通过重建过程而修复社会创伤。

那么这一系列举措会带来什么呢?那就是财政逐步枯竭,大量的投入导致政府口袋里没钱了。政府要想继续做事情,就面临着越来越大的困境,随后保守党上台了。

1979年,以撒切尔夫人为代表的保守党上台,在她的两个执政周期里,城市更新方面做的最重要的两个事情就是:企业式的城市更新,以及鼓励城市间相互竞争的城市更新政策。从79年到97年,保守党运用市场的力量来修复被重创的经济。表现形式是扶持房地产市场,还有信奉“涓滴效应”。通过企业式运作的城市开发项目来带动整个城市经济的复苏。这个时期在手段上面采用了PPP、企业区、城市开发公司等方式。

可以看到,在70年代的末期到80年代,PPP就已经出现在英国城市更新实践中,不是什么新鲜事物。“企业区”跟我国的开发区是非常像的,包括经济开发区、高新开发区,还有后来的保税区,以及城市开发公司、城市投资公司这种形式,基本上是英国城市更新上个世纪中后期普遍采用的城市更新手段。

保守党上来以后的1979年到1997年,就是想尽办法把经济重新修复了,让经济尽快复苏。街区更新就成为新工党上来以后,在1997年被重新提到议事日程上来。

这一时期“街区更新”的出现恰逢其时,城市营销包括城市更新公司这样的运营手段也就出现了,变成了一种marketing的更新机制,就是要用城市文化、用一些地标性的项目去代表政府所主张的城市发展方向和城市愿景。所以,一方面,城市复兴、文化复兴在这个时候才能够被用这种建设方式体现出来;另一方面,这种建设方式对整个社会信心的提振具有重要的积极意义。

但是不巧的是,2008年全球金融危机一来,经济又受到了重大打击,政府口袋里又没钱了。单纯从经济或社会视角搞城市更新看来都充满困难,一只手谁都搞不定这件事情,因此,联合政府一起来干这件事情,因为这个危机太严重了。

这本书写得很有意思,它虽然说是一本学术著作,但是仍然传递出一种世俗的价值观,代表了看世界的不同视角。两个执政党各有所长,导致他们不得不在2010年携起手来,去面对英国的社会,既包括地方的振兴,也包括经济的振兴。书中最后提到,重回80年代,也就是企业区和城市开发公司兴起的时代,这种经济振兴手段又重新被提起来。

英国中央政府城市更新政策的阶段性,体现在每个阶段都具有很强的目的性,有针对性的去推一些城市更新政策,其目标也非常具体。

这张照片是1944-1945年的英国伦敦,被炸成这个样子,所以第一个城市更新阶段必然是进行物质形态的和物质空间的重新建设。附着在这些物质空间上的社会,也同样因为战争被破坏掉了。因此,在物质空间修复的同时,也是对街区、对整个伦敦社会结构的修复。政府为此投入了大量的财力。

在规划理论中非常著名的“绿带”,是由英国提出来的,放到城市更新背景下,它实际上是重建城市的政策。书中提到,全英格兰共建了14条绿带,占到国土面积的13%。

从另一个视角去看在规划理论课上学到的这些知识,尤其是英国学界自身如何看这个问题,非常具有启发意义。此外,还有企业区和城市开发公司政策,重要的城市都采用了这些措施。

举例来说,在英国城市更新领域非常有名的道克兰公司LDDC,成立于1981年,这张照片是该公司成立时所制定的proposal,提出了对伦敦东区沿着泰晤士河岸的开发计划。

这家公司于1998年完成了任务,退出这个地区之前交了一份答卷。从这份答卷可以看到它总共完成了多少地区开发。但是,事实不仅如此,一份更详细的答卷中指出,伦敦道克兰开发公司通过对东区的开发创造了多少住宅单元,新增了多少就业岗位,每平方英尺的建筑面积带来了多少公共投入和私人投入,建了多少座医院和福利设施,包括社区医疗、社区服务这些设施完成了多少等等,有一个非常详细的贡献清单。它并没有特别强调由于其开发行为而导致土地地价上涨了多少,挣了多少钱,而是说它为社会贡献了多少。这就是如何评价一个城市更新项目的成败。

因为翻译这本书,在2017年笔者专门去这些地方走了一遍。金丝雀码头,这座世界上最早的工业仓库区,现在它已经被改造成一座博物馆,里边展示道克兰地区的演进历程。左边这张照片是一个沙盘,右侧这张照片是一张表现图挂在室外的,也就是未来要把金丝雀码头道克兰地区开发成一个金融中心。1998年伦敦道克兰公司任务完成以后,后期又有新的开发公司入驻到这个地区来进行新的开发。这个模式跟我们现在很多新区的城投公司很像。

3、地方政府应对策略的多样性

英国地方政府应对城市更新的政策,有它的多样性。这种多样性体现在每座城市都有它的气质和特质,所以需要充分发挥不同城市的潜力,去迎合或者是去使用中央政府的政策,或者创造性的产生一些新政策,比如竞争力的、城市营销的、城市治理的,包括社区参与的这些政策。

比如说城市治理,从内涵上来看,会涉及到NGO(非政府组织),要把NGO引入到城市更新中来,通过增加社区的凝聚力,鼓励社会、资本,还有社区弱势群体的阶梯式参与。公共参与的阶梯理论被运用到英国城市更新当中。很多城市推出了社区企业,或被称作社会企业,类似我国城市的街道办工厂。它由社区来创办,针对弱势群体,由它来凝聚社区的力量。

竞争力、城市营销、城市治理和社区这四种措施是比较常规的,更多的措施由地方政府根据情况制定,比如可持续发展,生态式的、填充式的、棕地型开发,都是在这个语境下来探讨的。

对于零售业以及大型商业设施的开发,英国城市不太主张大量的shopping mall布局在城市里面。从理论上,包括从实践中,他们已经发现零售业对于解决就业是非常重要的一种形式。

现在我国很多城市不加节制的建造综合体,同时最近几年又试图复兴街道购物的商业街氛围,这就非常矛盾。有些东西是自己把它消灭掉的,并不是说这个业态没有了。就业岗位没有增加,就业岗位还是那么多,它只是从街道分布形态搬迁至综合体分布形态,不可能既在综合体里发展,也在街道发展。

在这本书里边论述了一些非常富有启发性的哲理,包括为复兴零售业而采用的搞活夜间经济。夜间经济现在很多城市都在谈,如何通过夜间经济复兴市中心区,以及活力街区的问题。书中谈到,夜间经济是一把双刃剑,也就是说你去复兴夜间经济的时候,带来了很多安全问题,带来了很多相互的干扰问题。所以要辩证的看每一个城市更新策略。

除了怎么去看零售与大型商业设施的关系,还有住房绅士化,还有门禁社区等。门禁社区这个话题英国城市更新中已经探讨过了,很早就已经意识到门禁社区实际上在城市里边形成一座座“城堡”,一座城市实际上是由一座一座“城堡”构成的。那么“城堡”之间就存在相互的空间隔离,相互的敌对,这会带来一些社会结构问题,租金的问题,甚至在全球化冲击下,门禁社区这样的“城堡”是不是合理的,这些都值得思考。

此外,还有文化和体育设施的开发建设。我国过去10年、15年在做城市设计时,经常采用强调城市中轴线的手法,把城市的行政中心、体育中心、文化中心沿轴线布局,这样一直做下来的,通过带动这个地区的文化产业、体育产业,通过节庆和旅游产生经济活力。英国城市在过去都已经使用过这些发展策略,并把它们用作复兴地方经济、地方文化的手段。不仅是建设新区的方法,更重要的是重振城市的方法。甚至最近经常被提到的24小时街区,在英国有很多城市已经探索过了。批判的声音比赞同的声音更多。它会造成税收的流失,带来城市的安全问题。所以,谈到活力街区,是不是需要回答到底是指哪些居民的活力?还是说所有居民的活力这些问题。

最后,这本书还谈到region层面的更新,就是区域范围内如何考虑城市更新问题。这就会涉及到边缘城市,就会涉及到遗产和旅游,有一些地区化的历史遗存和城市的旅游怎么去更新。

为了去验证书中提到的一些个案,笔者于2017年在伦敦通过步行把希望看的案例都看了一遍。这张照片是菜场,撒切尔夫人上来的时候一定要去推掉的一个菜场——考文特花园,在城市更新历史上具有里程碑的意义,是社区组织把它保下来的。它已经不仅仅是一个菜场,还是社区居民进行聚会交流的场所,它是一个社区交往的空间。

一座城市有没有这样的机制,城市市民有没有这样的意识去保护社区记忆,这种场所呢?我国城市中这方面还是稍微欠缺一点。当你看到能够把100多年前的场所空间保护下来的时候,还是非常羡慕的。

当然,还有其他一些功能性的更替,比如伦敦泰特现代美术馆,原来它是工业建筑,被改造成新的展示空间。布里斯托港区是非常有名的城市更新案例,这里发生了中产阶层化,更多的有钱人重新住进来了。

4、英国城市更新的经验和挑战

这本书的第四部分,作者总结出来一些经验和认知,包括10条经验:衰退地区的物质改善只是城市更新的一个组成部分,也就是说,物质性改善并不是城市更新的全部;城市更新本质上应该包括经济、社会环境的更新;涓滴效应不会实现,书中说的非常确定,也就是说通过一些旗舰型开发来带动城市经济,根本不可能实现惠及所有群体的目标,没有一个开发商在挣了钱以后还会主动反哺这座城市;城市更新不能让非官方机构负责实施,为什么?因为有很多社会问题他们是不在乎的,或者说他们更多的是站在自己立场上去考虑这个问题,官方机构因为相对来说超脱一些,它可能会在这个事情上做的平衡一点,能够照顾到所有人的诉求;多元机构的合作一定要是能持续存在的,也就是说不要因为这件事情临时建一个机构,一年两年后就找不到人了,等等;包括对形象,作者也觉得很重要,也就是说,一些物质性的、象征性的东西还是重要的;最终作者说,可持续性是城市更新的核心,更新不是一次性的,是永远要去做的一件事情。实际上这本书传递的价值观是,城市更新是永远在进行的一个过程,不是一蹴而就的事情,要永远地,不停的去关注它。

带来的5个挑战是什么呢?就是城市问题的规模和强度会越来越大,它的阈值在不断提高,社会参与和融合越来越困难,不同区域和城市之间的不公平也在加大。城市政策越来越复杂,在推出一项政策的时候,很难判断它是否有效,很可能不是政策产生了效果,而是别的东西产生了效果。金融危机带来影响,城市政府没有钱去做事情了。金融行业是要考虑高回报的,而实际上城市更新并不能够给它这么多的回报。不是说可以通过无限制放松容积率管制来解决问题。

最后书中提了三个主题,就是绅士化和社会排斥,还有空间私有化。

社区参与和经济与物质的更新应当并重。

5、带给我们的启示

首先是城市更新的多主体性和地方性。所谓多主体性,也就是说不同的政府、企业,包括街道、社区共同参与进来。地方性,也就是城市更新是地方性事务,每一座城市所面临的问题和困境,地方最清楚。不要指望上面的政策是针对地方需求来制定的。每座城市要根据自己的问题、自己的阶段、自己的困境,制定自己的政策,也不要过多考虑应付上边的绩考,做的好与坏还是要看当地的问题解决了没有。这传递了一个很重要的信息。

其次是城市更新驱动力的多元化。通常所说的政府主导、企业主导、多元合作,在“自下而上”这个方面,这本书说得很清楚,自下而上依然是政府主导的,因为自下而上的这种推动力的赋权,是由政府赋予个体、社区和专家的。所以,这跟通常对于自下而上的、草根阶层推动更新的驱动力理解是有出入的。很多人认为公众参与是自发的,实际上不是的,它是由政府赋权的,然后才有自己的动力去做。实际上在中国也是这样的,社区更新都是由地方政府有组织、有计划去推动的。

企业主导,企业是需要盈利的。让企业来做慈善,那是不对的,所以,政府需要制定一个政策框架,提供不管是税收也好,补贴也好的政策,最终企业要挣到钱,要有利润它才会积极推动城市更新。

多元合作,也就是地方性知识和普适性知识、金融理论、经济理论等充分结合起来,才能够共同促成城市更新。 

最后是城市更新的核心内容,城市更新到底是做什么的?从政策的视角来看,有四个方面:经济活动和就业、地方政府竞争力、利益分享机制、地方治理机制。

经济活动和就业是城市更新里最核心的内容,或者是首要目标。如果没有经济活动,如果不能创造就业,这个更新就是涂脂抹粉换件衣服而已。所以社区里边的贫穷问题,社区发展的问题是首先要关注的。

在地方政府竞争力方面,因为经济活动和就业岗位而提供了持续的税源,才能够带来地方政府竞争力的提升,所以政府才可能在金融上,在财政上,在补贴上给予倾斜。

从利益分享机制上看,在更新过程中,是在创造价值还是在分享价值?城市更新到底创造了什么样的新价值,还是说只是把原有的价值重新分分而已?所以这里要想清楚,城市更新到底是来实现什么目标的。

城市更新是地方化的,所以一定跟地方治理机制是有关系的。是共赢还是排斥的?就是说,通过城市更新让所有人都受益,还是说只是一味挣钱,不让既有社会结构发生优化?相反,如果只是一味解决贫困问题,不让开发商赚钱,开发机构就不来了,也就没人推动了。

这本书结论还是比较悲观的,认为没有一个城市更新项目可以说是成功的。这句话怎么理解?也就是说,在四个方面都成功几乎是做不到的。要么在经济上是成功的,要么是在解决就业、解决贫困问题上是成功的,要么是在解决城市政府的发展目标、发展愿景上是成功的。所有方面都兼顾到的城市更新项目,可能是不存在的。到底怎么去看待一个城市更新项目,怎么去评价一个城市更新项目或者城市更新规划,它是好的,还是不好的。

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