叶一剑:都市圈的逻辑

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

截止到目前,无论是从数据统计分析来看,还是从国家战略布局来看,无论是从地方城市化实践来看,还是从商业投资价值预期和实际收益来看,中国已经进入了都市圈时代——都市圈不仅已经成为观察中国经济社会转型和发展的最重要的视角和窗口之一,而且是分享中国经济发展红利的最重要的空间和平台依托;对都市圈的关注和讨论,就像对城市和建筑的关注和讨论一样,开始成为中国社会最重要的公共议题之一,都市圈也正在成为中国经济社会发展的最重要的一张名片。

与此同时,国内关于都市圈的时代价值、战略定位、政策框架、理论研究、地方实践、企业参与、社会认知、投资逻辑等方面,不但形成了一系列研究成果,还出台了一系列相关的政策,并正在建立越来越多的共识,对都市圈在新时代国家变革、区域发展、城市转型、产业布局、商业创新等领域的正向且综合的价值表现,也越来越成为普遍共识——也就是说,要不要在中国发展都市圈已经不是什么问题,关键的是问题,基于不同的城市和区域发展阶段,在具体的都市圈发展中应该怎么做。

不过,随着都市圈概念的兴起、国家对都市圈的政策性鼓励,以及越来越多的投资机构和企业对都市圈的深度参与,围绕都市圈的所谓的规划、建设在一些地方也开始呈现出不切实际的热闹,甚至是“大跃进”的态势。有的地方政府开始为“都市圈”而都市圈,有的则以空间上的“画圈”代替了真正的都市圈的建设和真实演进,还有的地方政府无视中心城市的真实发展阶段,盲目的提出了所谓的都市圈发展战略和规划,等等。

在我们看来,这些情况的存在,不仅无助于当地一些都市圈的真实发展,而且,客观上还将稀释甚至导致国家都市圈发展战略和布局的“污名化”,就像之前开发区、国家级新区、特色小镇甚至是乡村振兴所经历的那样,最后使得国家有关部门不得不站出来明确表示纠偏。

都市圈建设和发展是中国新型城镇化的重要组成部分,甚至被认为是未来五到十年中国经济转型升级和高质量发展的最重要的结构性潜能所在,但是,面对这样一个新的区域和城市发展战略,回到常识,敬畏规律,立足现实,面向未来,依然是最重要逻辑。

比如,中心城市的崛起是都市圈的基础之一,但在都市圈的构建中,又需要有对超越中心城市优先的区域公平和协同发展理念的坚持;都市圈最终要实现的是完整的市镇体系的构建,除了大城市和中心城市以外,中小城市、产业小镇、产业新城以及传统村落都具有存在的合理性甚至是必要性;在都市圈内部,公共服务均等化是关键之一,而国际化和市场化则是都市圈发展过程的基本价值观,政府虽然可能是都市圈发展规划的主导者,但在都市圈的发展中,一定离不开市场化机构和平台的全球化的资源配置。等等。

作为我们“都市圈的逻辑”系列研究性文章的开篇,虽然知道无法一次性穷尽关于都市圈讨论的所有关键问题,但我们还是尝试对一些我们认为将对国内现代化都市圈的培育产生重要影响的关键问题进行一些总体性讨论,也算是为我们接下来一系列更加具体的都市圈调研和讨论提供一个大概的纲领和框架——所谓纲举目张,这些问题和视角也将是我们洞察、分析一系列具体的都市圈建设案例时所可能涉及到的问题和视角。

1、中心城市的崛起是都市圈发展的基础和前提

关于这一点,无论是从全球既有都市圈的发展历程来看,还是从国内官方对都市圈的定义来看,一个或几个高能级的中心城市的存在,对一个都市圈的提出和培育都是必要条件。而实际上,很多都市圈之所以被提出和推进,直接的目标诉求之一就是希望通过中心城市的产业溢出、服务溢出、资本溢出甚至人口溢出,实现对中心城市治理困境的纾解,同时带动周边地区的发展。

在2019年2月国家发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中,明确提出,都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。

从这一概念表述中可以明确看出中心城市之于都市圈的必要性,而从全球都市圈的称谓来看,都市圈也基本上都是通过中心城市来直接命名的(或者说定义的),比如我们耳熟能详的纽约都市圈、东京都市圈、伦敦都市圈、巴黎都市圈、上海都市圈、杭州都市圈等(也有以几个城市命名的,比如京津都市圈、厦漳泉都市圈、长株潭都市圈等)。

不过,对于什么样的城市才能成为都市圈的中心城市,或者说一个城市发展到什么阶段和水平才具备作为都市圈中心城市的能级,并没有标准的答案——在国家发改委出台的政策文本中也只是用了“超大特大城市或辐射带动功能强的大城市”这样的措辞进行描述,按照中国的城市归类,超大特大城市虽然有人口上的界定,但人口规模显然还不足以充分表明都市圈中心城市应该具有的特征。

在我们看来,具备带动周边地区进行都市圈化发展的中心城市,至少应该具备一些基本的条件。比如:需要具备一定的经济体量,从国内城市发展情况来看,八千亿甚至万亿GDP已经是一个基础门槛,在形成如此规模的经济体量之前,无论是从城市决策者的决策意愿来看,还是从产业发展的实际状态来看,都还很难谈得上有外溢的动力,而是依然处于快速集聚的阶段,哪怕是主动推进与周边地区的协同发展,集聚效应也多于疏散效应,所以,目前很多GDP规模在8000亿甚至5000亿以下的城市大谈都市圈的建设,基本上都是纸上谈兵而已,做个规划,墙上挂挂而已。

另外,需要具有较明显的外向型特征——要么城市总体上具有一定的全国乃至全球影响力,以及面向全球和全国进行发展要素和资源的配置能力,要么在某一产业或某一领域具有全国和全球影响力以及资源和要素的配置能力,只有这样才能通过中心城市的平台,带动周边地区与全国和全球市场的对接,并通过全国和全球化的资源配置实现区域的高质量发展。

但遗憾的是,哪怕是分析一下国内一些GDP破万亿的城市,可以发现,在产业资源、人口迁徙、资本流动等方面,这些城市依然表现为对周边地区的虹吸效应,而全球性的城市品牌影响力和国际化的资源配置能力,依然是这些城市的明显短板。所以说,在中国真正的进入都市圈化发展阶段的城市和地区,其实寥寥无几,或者说,高能级的中心城市依然是中国都市圈培育的最明显的短板之一。

2、超越中心城市优先的区域协同发展理念

直到目前,以省会城市为代表的国内大部分提出都市圈建设的中心城市地区都处于集聚发展并不断提升中心城市在省域内的首位度的阶段,无论是当地的政府扶持导向,还是实际的要素流动,也都在客观上强化着这一效果。通过行政区划调整、行政化产业转移和撤县改区等手段快速做大中心城市的现象也屡见不鲜,甚至成为一种流行。在这一背景和逻辑之下,所谓的都市圈战略和都市圈规划在一些区域和城市完全有可能变成一种中心城市变相虹吸周边地区发展资源和生产要素的战略和规划。

所以,在我们看来,在推进都市圈的培育和发展中,需要避免都市圈成为一个中心城市虹吸周边的资源的都市圈,区域公平和协同发展的理念也就变得尤其重要了。

按照国家发改委的文件表述,“近年来,都市圈建设呈现较快发展态势,但城市间交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展体制机制不健全等问题依然突出”,所以,现代化都市圈培育的指导思想就包括“以促进中心城市与周边城市(镇)同城化发展为方向,以创新体制机制为抓手,以推动统一市场建设、基础设施一体高效、公共服务共建共享、产业专业化分工协作、生态环境共保共治、城乡融合发展为重点,培育发展一批现代化都市圈,形成区域竞争新优势”。

在我们看来,在很多都市圈的培育和发展中,虽然进一步提升中心城市的能级、提升中心城市的全球开放度和提高全球资源配置的能力是重要的内容构成,但更迫切也更需要政府通过战略布局、政策设计甚至财税补贴等方式推进的可能是在区域内实现包括公共服务供给、产业集聚资源配套、基础设施布局优化、生态环境治理改善等在内的一系列体制机制改革和项目平台落地,这背后体现的是真正的区域公平和协同发展理念,考验的是以地方政府为主体的区域发展战略、改革、政策的研发能力、创新能力和执行力。

对于中国大多数都市圈的培育和发展而言,中心城市补国际化短板与周边地区补基础设施(包括软件和硬件)短板,可谓是两种最重要也是最迫切的需求,而且,如果说对前者的突破需要更多依靠市场化的力量,对后者的突破不但需要市场化的力量,在很长一段时间内都需要政府投入更多的资源和力量,甚至带有补贴性质。

在国家发改委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》中提出,要“推进基础设施一体化”,打造“轨道上的都市圈”,具体内容之一就是:“统筹考虑都市圈轨道交通网络布局,构建以轨道交通为骨干的通勤圈。在有条件地区编制都市圈轨道交通规划,推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”。探索都市圈中心城市轨道交通适当向周边城市(镇)延伸”,“探索都市圈轨道交通运营管理‘一张网’,推动中心城市、周边城市(镇)、新城新区等轨道交通有效衔接,加快实现便捷换乘,更好适应通勤需求。”

但是,根据既有的国家关于城市轨道交通的建设标准和条件,对于大多数都市圈内的非中心城市地区而言,都不符合建设轨道交通的条件,更何况这些地区的财务物力也支撑不了建设轨道交通的巨大投入,也就更谈不上与中心城市的轨道交通有效衔接的问题了。

对此问题的解决,不但牵涉到一些具体的国家有关政策和规定的调整,还将牵涉到国家和地方政府基于都市圈的培育和发展进行一系列政策设计和投入策略上的改革和创新,其中就包括:包括轨道交通在内的重大基础设施按照城市规模作为管理标准的机制应该有所调整,以都市圈的规划建设和运营为平台与尺度进行优化应该成为决策方向和逻辑之一。

也正是因为如此,在我们看来,都市圈的培育和发展从根本上来讲还是一个改革创新的问题,不仅牵涉到对一些增量的创新理念、体制和政策的创设,更牵涉到对一系列存量的体制、机制和政策的破除问题。

3、完整的市镇体系与多元化的空间和产业节点

关于都市圈,清华大学的尹稚老师曾经提出过两个观点:一个是,从十八大到十九大,党中央、国务院对中国的新型城镇化进程做出过各种各样的战略部署和思考,从城市群到国家中心城市到大中小城市的区域协同发展,到特色小城镇,到乡村振兴,但这其中无论从空间尺度,还是从区域格局出发,一直缺一个环节,这个环节就是都市圈,2019年国家发改委关于都市圈文件的出台,可谓是补全了最后一块拼图,从国土级到城市群,从都市圈到中心城市,再到以中心城市为核心的大中小城市的协同发展,从特色小镇到乡村振兴,补全了不同尺度空间发展战略的选择。

另一个是,从城市规划的理论来看,解决城市问题的希望在于区域协同,解决城市问题的希望要走出城市,走向区域,但是,在一个纯粹资本驱动的国体和政体下,要实现这样一种区域协同发展,其实是有难度的,在中国社会主义市场经济体制下,如果能够把国家自上而下的管控能力跟市场自下而上的发展动力实现有机的结合,将这条理想道路化为现实,那么也许中国的新型城镇化能够为全球树立一个既实现社会良性发展,又能够减少和逐步克服大城市病的模范道路,所以,2019年国家发改委都市圈文件的出台,意味着中国的城镇化进程从一个单一城市竞争的时代,进入到一个区域协同、区域竞争与合作并存的新时代。

在我们看来,这两个观点对中国的都市圈战略给出了非常精准的战略洞察和价值坐标,由此洞察进一步延伸到对都市圈内部的城乡空间结构、产业集群布局甚至社会治理模式的分析,就很容易理解在一个都市圈内完整的市镇体系与多元化的空间和产业节点的重要性和必然性。

都市圈的建设不是要消灭乡村、小城镇,而是需要更具品质和现代生活承载能力的乡村和小城镇;都市圈内的产业布局,不是传统意义上的中心城市的产业转移与周边地区的产业承接,而是伴随着产城融合发展下的产业再集聚和产业生态的建设,而且,这种产业集聚和产业生态建设,是与全球产业变革密切互动的,于是,现代化的产业小镇和产业新城建设尤其关键,并将成为都市圈培育和发展中的亮点;随着都市圈的培育和发展,作为县域经济中心平台的县城的转型发展将成为重要的命题之一,小而美的县城也将成为都市圈城市空间格局中的重要一环,甚至是重要的支撑点。

就目前来看,在中心城市致力于作为都市圈建设的最重要支点而发挥作用的同时,一些产业新城正在成为都市圈发展中的新的产业和城市节点(尤其是像华夏幸福这样的市场化的产业新城运营商,通过与地方政府的合作,依托其自身所形成的全球化和市场化的资源配置通道、平台和能力,在全国多个地区实现了产业新城的快速落地、快速成长和不断迭代,为中心城市的周边地区的产业集聚、城市更新和全球化提供了支撑),成熟的案例越来越多;与产业新城类似,一些产业小镇也在江浙地区和珠三角地区诞生,不但推动了当地传统产业的升级、产业链转型和产业生态构建,在都市圈的区域发展框架下,也将开始扮演更综合的角色;乡村也是一样,随着乡村振兴战略的推进,将有越来越多的乡村被保护、被唤醒、被激活,并可能对都市圈内的全域旅游发展、休闲度假产业的发展和健康养老的功能配套形成实质性支撑。

所以,在我们看来,都市圈不仅完成了国家在新型城镇化中的最后一块战略拼图,而且,在这一框架下和平台上,还将直接助力国家在新基建、乡村振兴、特色小镇、中心城市、产业新城等领域的战略投资的效率和安全性的提升。

就像刘世锦先生所说,中国正面临着持续推进城市化进程、提高全社会资源配置效率与既有城市结构性矛盾之间的冲突,在这种冲突的夹缝中,加快建设都市圈是一个必然选项——进入中速增长期后,结构性潜能的内容将发生很大变化,从空间角度看,今后五到十年,最大的结构性潜能就是都市圈和城市群加快发展。

纲举目张,战略先行。2019年2月,国家发改委正式发布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》,在该文件中,不仅对都市圈在中国的形态和尺度做了基本的界定,而且,围绕都市圈的培育和发展,还提出了一系列非常具体和明确的指导意见,甚至是规划和决策建议。

该文件也被认为是第一部以“都市圈”为主题的中央文件,由此,舆论认为,以此文件为标志,中国的都市圈时代正式开启,而2019年也被是认为是中国城市化进程中的“都市圈元年”。

在我们看来,且不管所谓的“都市圈时代”和“都市圈元年”的提法是否准确,在官方已经对都市圈的定义、都市圈的发展愿景和目标以及都市圈发展中具体的任务做出了较为明确的界定和说明的情况下,对一些省级政府和所谓的中心城市而言,首先要对其城市和区域发展阶段有一个基本的判断——当地的“都市圈时代”是否已经开启?或者说是否真的那么迫切?都市圈化的发展逻辑和路径,在其区域和城市新一轮转型发展中是不是最务实和最迫切逻辑和路径?等等。

对于那些正在经历都市圈化或者说越来多的城市治理难题和区域发展瓶颈需要通过放大到都市圈的空间尺度进行解决的区域和城市而言,则需要立足于区域和城市发展现实,开放借鉴全球范围内相对成熟的都市圈发展实践,以推动当地都市圈的高质量发展。

让目标的归目标,让现实的归现实。都市圈的发展不是一场以中心城市为圆心进行画圈的运动,也不是一个单纯的产业转移和承接的故事,更不是中心城市虹吸周边的新的政策通道和空间框架;在都市圈的培育和发展中,政府职能的发挥尤其关键,但也一定不是一场政府和政策的独舞,而是要更多的秉承改革创新的逻辑,以更加清晰化的产业制度改革、更加彻底的权利赋予、更加开放的平台建设、更加国际化的资源配置、更加完善的营商环境、更加清晰的产业路径等,推动都市圈内部的公平、均衡、协同发展,推动都市圈与外部市场和资源的连接与互动。

唯有如此,才有都市圈的高质量发展,并真正发挥都市圈在中国整体的新型城镇化战略以及国家新一轮的转型与变革中更大更综合价值的发挥;唯有如此,无论是地方政府还是市场机构,无论是中心城市,还是周边地区,无论是本地居民,还是外来投资者,才能在这一中国城市化的历史性进程中,分享到更多的战略红利,而不至于在今天过度热闹,明天就被全面纠偏,最后一地鸡毛。

行稳才能致远,善始才能善终。中国的都市圈时代才刚刚开始,需要大家且行且珍惜。

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