一个豫东人口大县的“战疫”启示

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

在本次疫情发生后,针对大城市、特大城市以及超大城市的防控之困多有讨论,甚至引发了新一轮关于中国城市化进程中大城市进与退的思辨。而考虑到每年春节期间都是大量农村人口集中返乡时期,再加上走亲访友的高峰期,以及农村地区相对薄弱的医护条件,在国家层面的整体疫情防控布局中,对农村地区从一开始就做出了预警,并要求重点关注。

后来,随着疫情在区域分布上的不断蔓延和防控措施的不断加码,很多人开始发现,县域空间的防控压力可能更大:县域面积一般都较大,有的还牵涉到地形复杂和跨行政区的问题,如果实行全域布防,单靠政府体制内人员,首先面对的可能就是人员短缺问题;内部既有城市功能区,还有乡镇和村落,而且在城市片区中既有一些现代的封闭式社区,还有传统的开敞式社区,客观上增加了防控布点的难度,防控方式也存在更多的不确定性;在医护资源配置上,虽然大部分县医院具有作为传染病医院的功能考量,但对很多人口大县来讲,资源相对短缺的程度很严重,一旦疫情集中爆发,医护短板马上凸显,后果不堪设想,必须前端防控制胜。

所以,对县级党政决策者而言,面对自己辖区内的疫情防控,可谓是一场硬仗,而且是一场在更多约束性条件下的只能胜不能败的硬仗,这背后直接体现的是对一个县的治理体系和治理能力大考。

正是因为这些针对县域疫情防控的基本判断和认知,以及面对这些问题时的担忧,当我们看到河南省商丘市虞城县的四级卡点、群防群控、社会动员、义工服务的防控策略和实践时,可谓眼前一亮,并引发了我们关于县域治理体系和治理能力现代化的更多思考。

1、从“四级卡点”到志愿者动员

虞城县位于河南省东部,是有“豫东门户”之称的商丘市下辖的一个县,并与周边的安徽和山东接壤,并与江苏北部邻近,交通区位优势向来是该县的最大优势和特点之一,境内陇海铁路、310国道、连霍高速,豫324、325、326省道横穿东西,京九铁路、济广高速公路、105国道、豫203省道纵贯南北,这一平时的通达优势,在疫情突发的特殊时期就成了防控压力的最大来源之一。

另外,该县户籍人口将近120万,可谓是名副其实的人口大县,而且,作为劳务输出大县,每年外出务工的人口都在30万左右,每年春节期间都是返乡回流高潮。而且,在疫情蔓延初期一份由社会机构根据大数据分析得出的武汉外流人口分布区域显示,商丘是最主要的流入地之一,由此可见,包括虞城在内的商丘的疫情防控任务多么严峻。

1月26日,河南省委书记王国生奔赴商丘市检查疫情防控工作,并在当地召开了部分省辖市疫情防控工作会议,由此也可以看出在当时河南省方面关于商丘疫情防控重要性的基本研判。

正是在如此严峻的形势之下,按照当地官方媒体发布的信息显示,虞城县的核心策略是,在外防输入、内防扩散的总体原则之下,着力优化县、乡、村、社区四级疫情防控卡点,采取县级卡点部门联防、乡级卡点综合布防、村级卡点全民群防、社区卡点义工遍防等方式,致力于织牢疫情防控网。

所谓“县级卡点部门联防”,考虑到虞城县是劳务输出大县,返乡人员多,流动车流多,交通四通八达,疫情防控难度较大,为扎实做好疫情防控工作,在县界主要交通节点、高速路口、国道等重点部位设置12处县级疫情防控卡点,组织交通运输部门、交警部门、卫健部门和乡镇政府等专门力量,密切配合,相互协作,实行24小时值班制度,对进入该县车辆和人员进行登记,发热病人的车辆通知卫生防疫部门消毒处理。   

所谓“乡级卡点综合布防”,全县25个乡镇在主要干道均设立了疫情防控卡点,各乡镇配备了专职疫情防控守卡队伍,人员由乡镇党员干部、驻村工作队员、派出所干警、卫生院医生组成,24小时值班值守,劝返过界车辆,对不配合人员采取应急措施,阻断疫情跨域传播。

所谓“村级卡点全民群防”,按照“分时、分段、定岗、定人、定责”的原则,虞城县共在601个行政村设置卡点近2000个,各卡点严格对进出人员进行体温检测、信息登记,更承担起杜绝外来人员串门、走亲访友、聚会的责任。

所谓“社区卡点义工遍防”,虞城县城区辖城关镇和城郊乡两个乡镇,城区内小区近200个,大小街道200余条,地理条件特殊,人员复杂流量大,在当前疫情非常严峻的形势下,乡镇社区干部全部参与疫情防控一线,人手仍然不足。于是,城关镇采取发布招募令的形式,广泛动员志愿者积极参与群防群治。招募令发布后,虞城青年志愿服务队、虞城县花木兰志愿者协会、虞城县义工协会、县人民医院“立德践行·修医德”志愿服务队、黎明脚步、爱心公益等近百名志愿者报名参加疫情防控,他们每天义务坚守在社区疫情防控卡点,排查登记人员、测量体温,引导人们提高防护意识。

不仅如此,志愿者还在前期摸排统计的基础上,帮助社区进行逐户排查登记,核对相关信息,填写完善出行人、目的地等具体信息,而且,“如有物资采购需求,请发微信给我,注明住户信息,采购后分发送到您门口。”志愿者每天一大早就将物资代购信息发到群里,做好代购物资的准备工作。志愿者们既是采购员,也是送货员,为居家隔离人员送去关爱和温暖。

在我们看来,通过这样的防控布局,不仅精准实现了全域化节点布防,而且,正是通过这些县级卡点实现了有关部门之间的高效联防联控;在这样的防控体系中,我们还看到了县乡村三者之间在新的乡村治理体系构建中新的角色扮演和联动机制的构建;而当地政府将当地的社会志愿者团队高效地纳入到了整体防控布局当中,不仅解决了人手不足的问题,而且,这些志愿者的行动能力、专业素养和服务水平都充分说明了这些社会组织在突发性公共危机处理中的独特价值。

2、对县域治理体系现代化的启示

在我们看来,就虞城县本次疫情防控的布局和实践而言,至少有两点是在思考县域治理体系和治理能力现代化过程中可以给予重点关注的。

其一,在新的时代背景下,尤其是乡村振兴战略推进过程中,“坚持县乡村联动,推动社会治理和服务重心向基层下移,把更多资源下沉到乡镇和村,提高乡村治理效能”的策略不仅必要,而且是可行的。

按照今年中央一号文件的表述就是:县级是“一线指挥部”,要加强统筹谋划,落实领导责任;乡镇是为农服务中心,要加强管理服务,整合审批、服务、执法等方面力量,建立健全统一管理服务平台;行政村是基本治理单元,要强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。

就“四级卡点”的防控体系而言,每一级卡点看似是独立的在发挥作用,但同时,彼此之间又是一体的,彼此之间构成了一张网,在这张网中,“一线指挥部”在县里,并由主政官员直接负责,正是因为有县级层面的统筹,以及乡镇层面的管理服务支持,让乡村的防控可以超越乡村层面进行资源调配,让乡村内部的防控变得更加专业和有序,既发挥了村民的自主性,又不至于失控。

其二,值得我们进一步思考的是,为什么当地政府在突发性危机之下能够很快地调动这些志愿者团队,并在整个疫情防控过程中建立很好的互动关系?我们注意到,不止在一个城市和地区出现的情况是,在政府和社会组织之间往往是互相防范,冲突不断,别说是遇到突发性危机的时候,就是在平时,很多政府对社会组织的管理反馈也是“一放就乱,一管就死”。

一般而言,要想达成政府与社会组织在突发性危机处理中的良好的互动效果,首先需要当地有相当数量的志愿者组织和志愿者个人,而且,这些志愿者不但具有做志愿者的热情,还要接受过相应的专业培训,有过不止一次的志愿服务经历,甚至对一些突发性事件有较为理性和可观的认识。另外,这些志愿者组织在平常应该就和当地政府保持有联系,甚至是直接合作过。

据我们了解,这两条在虞城县当地不但具备,而且,在当地已经形成了很典型的志愿者文化和氛围,当地政府对这些志愿者团队不但给予了较多的包容和鼓励,甚至还通过政府购买服务给予间接资助,推动了这些志愿者组织的成长。

我们知道,面对疫情这样的重大突发性公共卫生事件以及其它可能出现的突发性危机,无论是常备的物资储备,还是常规的人员编制规模,都是不可能完全匹配,如果要求政府按照小概率的突发事故进行物资储备和人员编制安排,显然是不符合理性政府的决策和运行逻辑的,会造成大量的浪费和财政负担,是不可持续的。

但是,突发性危机虽然不经常发生,但也总是会发生,这种情况下,对于物资保障而言,考验的就是整个国家和社会的供应链体系的弹性,以及高效的资源配置能力,对于人员保障和专业的救护能力供给而言,考验的则是政府的社会动员能力,以及与社会组织的互动意识,这两者都与一个国家或地方政府的治理体系和治理能力现代化有关。

通过虞城县在本次疫情防控中的实践和表现,我们应该建立的一个认知是,在一个兼具理性和韧性的县域治理体系构建中,当地成熟的志愿者组织应该是一支值得被重视的力量,而且可能是必然选择,那么,这就需要当地政府在平时对这些组织给予更多的关注和支持,而不是先验性地不信任,甚至是排斥和打压这些社会组织,只有这样,在危机来临的时候,才能方便的享受这些社会组织带来的神奇价值。

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