叶一剑:投入不足、投资泡沫、资产闲置并存,乡村投资的难题如何解?

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

就今年的中央一号文件而言,其特殊的背景之一是,今年不仅是全面建成小康社会目标实现之年,也是全面打赢脱贫攻坚战收官之年,完成这两大目标任务,脱贫攻坚最后堡垒必须攻克,全面小康“三农”领域突出短板必须补上,而脱贫攻坚质量怎么样、小康成色如何,很大程度上要看“三农”工作成效。

基于此直接背景,今年中央一号文件的工作重点是对标全面建成小康社会目标,集中力量完成打赢脱贫攻坚战和补上全面小康“三农”领域突出短板这两大重点任务。

考虑到,无论是脱贫攻坚,还是全面建成小康社会,都已经构建了相对比较明确的指标体系,所以,今年的中央一号文件中,对今年“三农”工作的任务安排很多都是非常具体的,如果你真的关注乡村振兴,建议认真地读一遍今年中央一号文件的全文。

1、乡村投资或将迎来新的增长拐点 

今年的中央一号文件中还直接回应了去年引发广泛关注的一些问题,比如,针对大棚房整顿过程中牵涉出来的关于农业设施用地的政策界定和执法争议,在文件中就给出了导向更加具体的表达,在进一步强调“强化农业设施用地监管,严禁以农业设施用地为名从事非农建设”的同时,基于对乡村产业发展的鼓励,其实放开了很多用地指标的口子,在现实操作中,将使很多存量和增量的农业投资获益。

比如,文件中提出,将农业种植养殖配建的各类辅助设施用地纳入农用地管理,合理确定辅助设施用地规模上限,明确农业设施用地可以使用耕地;农村集体建设用地可以通过入股、租用等方式直接用于发展乡村产业;新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标,省级制定土地利用年度计划时应安排至少5%新增建设用地指标,保障乡村产业用地。

不仅是农业设施用地,也不仅是今年的一号文件,在乡村振兴战略被正式提出以后,针对工商资本下乡、农村产权清晰化以及乡村产业发展,一直都是最重要的改革推进的重点,到今年为止,应该说相关的政策体系也越来越完善,无论是针对耕地、集体经营性建设用地,还是针对宅基地以及集体经济,都有了实质性的突破,并在具体的经营主体、项目平台以及产业方向进行引导、投资,这也是今年中央一号文件含金量的体现之一。

而且,从明年开始,随着脱贫攻坚阶段的结束,国家层面进入常规化的解决相对贫困问题,社会资本针对农村的投资增长将更加值得期待,尤其是考虑到社会资本在农村的投入,大多是结合了项目运营的投资,有些是有产业链联动的投资,有些则是自带流量的投资,还有很多是具有强势的IP资源的投资,这对推动农村资源的市场化配置显然更具价值。

所以,在我们看来,就乡村投资而言,2020年或是一个新的增长拐点,无论是从国家战略导向和政策鼓励层面来看,还是从社会资本的判断和认知来看,2020年都值得期待。

“去年以来,受宏观经济形势和产业自身因素影响,农业投资出现一定幅度下滑。这种情况多年未有。今年中央一号文件对有效扩大农业农村投资作出了相应部署。”中央农办主任、农业农村部部长韩长赋针对今年中央一号文件接受记者采访时表示。

比如,启动实施一批现代农业设施投资项目。具体内容除了包括常规的高标准农田建设和一些重大水利工程和配套设施建设之外,针对农产品冷链物流的部署是值得关注的重点,“安排中央预算内投资支持建设一批骨干冷链物流基地,支持各类主体建设产地分拣包装、冷藏保鲜、仓储运输、初加工等设施,明确对农村保鲜仓储设施用电实施农业生产用电价格”。

还有就是,文件明确提出要“优化农业农村投资环境,引导和鼓励工商资本下乡,营造良好政策环境,切实保护好企业家的合法权益”。

还有就是“加大对农业农村投融资金融支持力度”。发挥全国农业信贷担保体系作用,做大面向新型农业经营主体的担保业务。推动温室大棚、养殖圈舍、大型农机、土地经营权依法合规抵押融资。针对县域农户、中小企业等,推出更多免抵押、免担保、低利率、可持续的普惠金融产品。

当然,在我们看来,除了这些带有明确项目规划导向、金融政策导向和企业和企业家权益保护的和立法鼓励乡村投资的观点表述之外,事实上,整个文件中所涉及到的一系列针对新时期“三农”改革的安排,客观上也为增加农业农村投资提供了战略、体制、机制保障。

比如,今年一号文件中称,“扎实推进农村土地制度改革。重点是推动农村集体经营性建设用地落地见效,抓紧制定农村集体经营性建设用地入市配套制度。严格农村宅基地管理,扎实推进宅基地使用权确权登记颁证,以探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’为重点,进一步深化农村宅基地制度改革试点。”

在我们看来,这些带有普适性的制度性的体制机制改革,对社会资本的进入可谓是基础性保障,也是目前迫切需要的保障——随着消费预期不断向乡村倾斜,对于那些正在积极寻求进入乡村的社会资本而言,面对的最大的不确定性就是产权不清晰,以及由于产权不清晰带来的后续运营风险。

对于很多社会资本而言,对乡村的投资不仅是万事俱备只欠东风,而且,有的甚至还没等到这更加明确的政策东风,就已经进去了。所以,随着产权清晰化的制度性和政策性推进,再加上国家在乡村基础设施、公共服务、环境整治等领域的投入,以及乡村社会的市场化和产业化启蒙,将为利益各方协同发展提供更多可能。

2、需要警惕局部的投资泡沫和资产闲置

在我们看来,在针对乡村投资的一些基础性的瓶颈问题得到解决以后,接下来需要针对具体的投资方向进行分类思考,并作出分类指导或相应的补贴机制的设计,在政府做好基础设施、公共服务和环境整治甚至文化梳理等方面的基础性工作的同时,对一些可以通过市场化手段和市场化团队来解决的领域和项目,可以更多的吸引社会资本来参与,甚至在一些公共服务和文化振兴项目安排中,可以通过政府采购服务的方式,吸纳社会机构、企业和个人参与进来,不但可以更大程度上提升服务质量,而且,还可以更大程度上确保项目的可持续性,打破现在很多项目中存在的过于重视硬件投资而忽视了长期运营的局面。

比如,我们在平常的调研中,就经常遇到很多乡村的乡村书屋,虽然建得很漂亮,而且,也确实采购了一些书,但平常的利用率并不高,有些甚至从建好的第一天开始就是被闲置的。这与运营团队的缺失有直接关系,包括图书的采购,也存在想当然的成分,根本没有考虑到现代乡村社会发展中,到底哪些书是村民应该读的,哪些书是村民喜欢读的,更没有考虑到随着乡村旅游的发展,以及乡村人口结构的变化,乡村书屋定位应该做出哪些适应性调整。

与此相反,一些由当地的返乡创业者个人创办的阅读空间,不但利用率高,而且,还能够由此延伸出更综合的服务。对此,有关部门应该有所思考,并进行相应的决策改变。

就像前面提到的,随着一系列针对乡村资产产权清晰化的政策的出台,产权问题慢慢的就不再是社会资本进入乡村的最大瓶颈,对乡村空间的市场价值认识,无论是投资机构还是地方政府还是当地的老百姓,也都有了广泛的共识,这种情况下,最缺少的将是更具创意性的项目,甚至是具有很好的IP基础的项目,并通过这些项目实质性带动整个村子甚至是一个片区的乡村振兴。在我们看来,这些项目的出现一定是项目的运营方从一开始就具有强烈的市场意识,完全基于市场化的运营来测算营收平衡和利润空间,而不是从一开始就寄望于政府的补贴,能够拿到政府补贴,那是锦上添花的事情,但高成长性的项目,或者说真正能够作为引擎带动周边地区发展的项目,能够对片区进行定义的项目,一定不是靠补贴来实现的。

为此,我们甚至认为,政府资金应该更多的投向基础设施和公共服务,而不是直接面向一些所谓的项目补贴,这种项目补贴的方式,不但降低了补贴的效率和效果,而且,在一些地方还存在同一个项目被反复包装,变相套取补贴的情况——在这样的项目策划和建设逻辑之下,运营效果不是最重要的支撑,很多项目其实就是僵尸项目,短期项目,造成了大量的投资浪费,有的还伴生着腐败。

与这些乡村僵尸项目类似,我们还需要关注的是,在一些地区已经存在的沉默的乡村资产,以及背后所体现出的局部性的乡村资产闲置问题。

我们在调研中发现,有很多乡村建设项目,投资体量和规模都是不小的,动辄千万甚至上亿的资金,但是这些投入明显带有短视和冲动的特点,如果不是因为亲眼看到,我们根本不敢相信这么大体量的投资会在这些偏远和贫困的地区出现,但这些投资和建设根本就没有形成产品,也没有任何运营,体验感就更谈不上了。之所以出现这样的情况,有的就是因为申请下来的专项资金或者补贴资金,出于项目验收的需要,也一定要投进去,可谓是为了投资而投资,没有基本的策划和运营思考,还有的则是确实因为当地缺乏专业运营能力的人才和团队。而且,越是在贫困地区,这种局部性的资产闲置越明显,这是需要我们关注和重视的。

所以说,哪怕是在全面建成小康社会和脱贫攻坚的战略目标实现的情况下,在广大的乡村地区,确实存在重要的关键性的基础设施和公共服务供给不足的短板,还需要继续扩大投入,但是,我们也需要警惕的是,在很多地方也已经出现了局部的和点状的设施闲置和资产闲置,这些资产说好听点是沉默的资产,难听点就是浪费。

在我们看来,在继续加大针对乡村的投资的同时,无论是政府投资还是社会资本,也要开始考虑针对闲置资产和沉默资产的激活和再利用,如果能够有效的利用、创意化利用、市场化利用,将在很大程度上加快这些地方的乡村振兴。

而且,在我们的调研中发现,还存在的一种现象是,在没有找到盈利模式的时候,动辄投资50亿、100亿,项目规划面积动辄几千亩甚至上万亩,有的还以平方公里计,这与这几年在城市端看到的投资大跃进如出一辙。这些所谓的投资背后,一方面存在明显的泡沫化和好大喜功的政绩导向,另一方面,圈地的动机明显,在缺少产业链和成熟的商业模式支撑的背景下,这样的操作风险其实是很高的,可能带来严重的与当地居民的矛盾。有的项目为了快速的大规模的流转土地,做出了很好的承诺,但没有持续的产业运营收益,根本没有兑现,这不仅弱化了市场化的工商资本进入乡村的口碑,还会导致社会资本进入乡村的污名化,对地方政府来讲,也容易伤害政府公信力,为后续真正的市场化投入带来障碍。对此,也是需要警惕的。

另外就是,应该逐步发挥当地村民(包括从城市返乡的创业者)的投资主体作用,在政府投资、社会企业和村民个体之间,虽然村民个体的投资能力、运营能力、品牌意识等一直被认为是短板,但从乡村的长远发展来看,村民主体是一定要激活的,甚至我们今天做了这么多的事情,最重要的目标之一还是要实现对这一群体的启蒙、培训、教育和帮扶,基本的原则应该是鼓励和支持村民个体实现自身的转变,而不能将手段当目的,做着做着就忘了最初的目的,以推动农村发展为名,客观上挤压了农村和村民的自主发展空间。基于此,今年中央一号文件中还有一点值得点赞的是,提出“农村创新创业是农民就近就地就业的重要渠道,要深入实施农村创新创业带头人培育行动”。

还有就是,要将针对乡村的投入和乡村产业的发展结合起来,通过乡村产业通道进行投入,以放大投入的效果和效应。产业发展是促进农民增收的有效途径。对此,今年中央一号文件中也有明确表述,“要支持各地立足资源优势打造各具特色的农业全产业链,推动农村一二三产业融合发展。加快建设各类产业园区基地,重点培育家庭农场、农民合作社等新型农业经营主体,通过订单农业、入股分红、托管服务等方式,带动小农户融入农业产业链。继续调整优化农业结构,打造地方知名农产品品牌,增加优质绿色农产品供给,提升农民生产经营效益。”

2020,让更多改变发生。让我们期待的是,今年不仅是乡村投资的新的增长拐点之年,也是乡村产业发展的拐点之年,唯有如此,才有乡村投资的可持续增长,才有乡村产业的高质量发展,才有乡村振兴的真实发生。

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