叶一剑:中国城镇化的新价值批判

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

无论是乡村振兴战略的提出,还是互联网、大交通和越来越多的平台型企业的赋能,以及一系列前所未有的新要素的出现,再加上中国特有的国家治理传统和改革开放后所形成的既有的利益格局和社会积弊,都让中国的城镇化正在以前所未有的演进模式在推进,在面对很多很多具体的现实问题和发展案例的时候,历史上很多地区和国家的城市化经验不但无法在中国的城镇化实践中被借鉴,甚至会成为阻碍因素,一些经典的城镇化评估标准和参照体系,在被用来解释中国新时代城镇化实践的时候,往往变得失灵和失效。

当然,关于中国城镇化的共识也越来越多、越来越清晰,实际推进的节奏也越来越快。比如,与中国城镇化密切相关的、最受关注的户籍制度改革,正在走上快车道,更加开放不但成为国家战略和政策调控的目标,随着区域经济和城市转型的需要,很多地方甚至采取了更为激进的户籍开放策略,这让困扰中国城市化高质量发展很多年的“老大难”问题,突然变得不再是问题了。

这一甚至带有些突然转向性质的户籍制度变革,很显然是与中国的城镇化正在经历的新形势有直接关系的。随着新一轮全球产业变革的持续深化,越来越多的产业集群迎来深度的调整周期,甚至被快速的淘汰,这就使得既有的以大城市和超大城市为代表的强势区域面临前所未有的转型压力,富者更富、强者更强的故事依然是大概率事件,但是,富者恒富、强者恒强的故事却越来越遭遇挑战,大而不倒的神话已经破灭,颠覆和重塑开始成为常态,大城转型已经成为城镇化进程中最迫切的命题;与此同时,小城崛起也正在成为中国城镇化进程中一道风景线,越来越多的具有独特资源禀赋的小城市,因其在某一产业、某一资源或某一治理方面的优秀表现,正在实现快速的崛起,这些小城,虽然体量未必很大,但却可能在全球具有一定的影响力和竞争力,更重要的是,这些小城一旦实现某一领域的突破,也就为更综合的城市崛起提供了更多可能,甚至挑战中国既有的城市发展格局。

当然,在新时代背景下,我们还应该重点关照的城镇化发展现象是,越来越多的古都正在被唤醒,开始尝试在现代化浪潮中再次确立自己的独特价值和地位,在自己的城市空间和平台上,实现传统与现代、东方与世界的对话。

还有就是,中国大量的新区新城的出现,不但已经成为存量中国经济的最大承载,而且,也都开始迈入新的转型阶段,在产城融合和城市治理的新思维影响下,不但正在成为中国城市经济的最大变量,还正在成为中国优质的城市空间供给的最大变量。当然,如果转型不成功,很多所谓的新区新城或将成为所在区域和城市的巨大风险源,也可能成为影响中国经济转型的巨大风险源。

是的,这些正在发生的和即将发生的城镇化变局,也时刻在提醒我们,在这个剧烈的变革时代,对中国的新型城镇化发展而言,拥抱增量变革,大胆的拥抱增量变革,积极的拥抱增量变革,才是最理性的选择,才能推动对存量问题的创新性纾解,才能迎来可持续的灿烂的未来。

1、超越户籍制度管理的城镇化改革

在国家发改委提出的2019年改革任务中,将全面放开落户政策的城市规模进一步扩展到500万人口规模的城市,在《中共中央 国务院关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》中也明确,有力有序有效深化户籍制度改革,放开放宽除个别超大城市外的城市落户限制。如果再考虑到新一轮的包括超大城市在内的城市转型发展需要——随着城市转型压力的骤增,一些超大城市的决策者或将突然意识到,人口流失和通过进一步的户籍制度开放推动城市人力资源结构的优化,将是一个迫切的必选项。至此,在我们看来,中国城市的户籍制度的改革在政策和市场的双重驱动下,将迎来实质性的全面放开阶段。

截止到目前,越来越明显的现象是,在不断出现的城市抢人大战中,千万人口规模的城市也已经开始加入“战局”,在愈演愈烈的对人口的争夺中,户籍制度的全面放开已经成为事实。

与此同时,我们应该注意到的是,无论是人口从农村地区到城市的转移,还是从不发达地区到发达地区的转移,实际的速度可能并没有统计数字表现的那么快,甚至开始在下降;随着乡村振兴的提出、互联网和大交通在城乡之间和区域之间的均等化布局,以及平台型企业的赋能和新消费时代的到来,由城到乡、由发达地区到欠发达地区的人口回流,实际的数量可能比我们的统计数字要大;另外,很多城市正在遭遇人口、产业、消费等领域的全面收缩,整体人口红利的消失,甚至会成为所有城市转型威胁,这被我们称之为“中国城市化的灰犀牛”——对很多城市而言,收缩的风险一直都在,只不过被上一轮的房地产泡沫化的发展所暂时掩盖,随着经济进入深度调整阶段,风险和危机正在显性化。

另外一个非常值得关注的现象和趋势是,无论是出于主动选择还是被动选择,越来越多的人,在其生活中,越来越多的表现为更加碎片化、动态化、旅居化、互联网化的居住、生活和消费习惯,这甚至让传统的城镇化统计模式变得有些尴尬,以半年或年度为周期的人口分布图,已经无法准确描述每天都在变化的真实的人口分布和消费分布。越来越多的城市在其新的城市发展决策中,越来越将公共服务的提升作为重要选项,并进行大规模的投入,使得户籍制度背后的公共服务的差别,也在呈现缩小趋势,人口的实际生活场景和户籍所在地之间的分离不再是被动和无奈的产物,而是一种主动性的和常态化的选择。

由此,我们甚至可以大胆的预判,户籍制度对人口流动的限制已经不是城镇化领域改革的焦点,比户籍制度更具本质性的变革议题是人口问题,其中重要的一点就是人力资源结构优化与区域和城市新一轮转型发展的关系——对任何地区和城市的决策者而言,都要明白的一点是,本地区的人力资源结构优化将一直处于动态的博弈过程,并要求我们必须在城市群、都市圈、产业新城、城市更新、县域经济、乡村振兴等不同尺度下来具体思考人口因素对城镇化改革的影响。

而且,在这一新的思考背景、逻辑和框架下,人口或者说人力资源结构,正在与科技、文化、资本、生态、互联网等一起共同影响和塑造一个区域和城市的产业集聚、城市营造和社会治理等,无论是从大的区域、城市群、都市圈的尺度来看,还是从城市更新、产业新城、园区经济、乡村振兴等中等尺度来看,都需要更加综合的分析框架。

也许很快我们就会意识到,对城镇化率的执著追求突然变得意义不是很大了,因为人们真实的生活场景和统计意义上的生活场景的背离已经是常态,甚至说,随着农村地区包括土地在内的产权制度改革,城镇化率也已经无法体现实际的资源占有和使用、资产运营和收益的情况,那条一直上扬的城镇化率增长曲线,其背后所能够昭示的人口迁徙和综合的社会变革正在变得前所未有的不同。为此,我们的决策者和企业家都需要有充分的认识,并作出相应的从认知到决策到新的价值评估的适应性改变。

2、大城转型和小城崛起的时代

沿着旧地图找不到新大陆,就目前我们的观察而言,转型发展已经是中国所有城市的必然选择,尤其是一些在我们传统认知中的大城市。而且,这一轮的转型,对很多城市而言,可谓是在压力叠加的背景下展开的:既要考虑新的发展理念和发展逻辑对存量问题在限定时间内化解的要求,还要考虑到新的产业变革对一些之前看起来颇具竞争力的传统产业冲击,尽快实现产业的迭代升级,重塑城市的产业竞争力,更重要的是,对这些城市而言,还需要更多的面向未来,尽快推进新兴产业的集聚和发展,构建新的区域产业发展生态。

比如,在我们的观察和调研的样本中,唐山、石家庄、徐州等。对这些城市而言,转型压力首先来自于传统产业结构与新的发展理念和政策导向之间的直接冲突,比如,钢铁、水泥、传统化工等产业,因为对环境的污染,直接成为了国家调控和整治的对象,在存废问题上是没有任何的商量空间的,而且,还需要在有限的时间内完成关停并转。受此影响,这些城市的经济多经历一段断崖式下跌的窘境,甚至出现了负增长的情况。

不过,有意思的是,我们注意到,截止到目前,这些城市似乎都开始走出了自己的“至暗时刻”,经济增长不仅出现了明显的反弹,甚至开始领跑于其所在的区域,基于此,这些城市也开始寻求再次布局,以决胜于接下来的城市竞争。面对这种情况,我们给出的明确建议之一是,全面开放战略当成为城市发展的最重要的战略选择之一,从开放思维到开放平台的打造,从基础设施的优化到重大项目的设计,都应该充分考虑到新全球化背景下的开放特点,以更加高效的市场化和国际化的资源配置,推动城市发展迈入新的阶段,也只有如此,才能确保实现GDP破万亿、城镇化率超70%甚至更高、产业结构更加优化、城市经济高质量发展等目标,并至少在某一方面或某一领域代表中国与全球展开对话或战略互动。而且,这些目标的达成,已经成为接下来中国大城市竞争的基础门槛。

还有一类大城市是,传统产业转型升级的压力并没有那么严重,但是,对新产业、新经济和新模式的承接和培育可能是其重要的任务,也是打破既有的不温不火的发展瓶颈,进而迈入新的城市发展阶段的必然选择。这些城市大多已经被明确列入国家中心城市建设的行列,但是,基于国家中心城市建设的常规标准考量、新一轮区域经济协调发展的战略安排,以及所在地区的都市圈的发展和参与全球城市竞争新格局需要,其转型的迫切性也被当地的主政官员所点燃,开始了一段轰轰烈烈的追赶超越之旅。比如郑州、武汉、长沙、西安、青岛等,这些城市和地区显然已经成为舆论中最热门的地区,也被很多的企业和投资机构看作是最具投资价值的地区,而这些乐观的预期本身也为这些地区的快速发展提供了助力。

在我们看来,这些城市已经成为中国这一轮城市转型发展中最值得期待的部分,对这些城市转型成败的考量,不仅包括经济体量的进一步增长,更包括这些城市能够在多大程度扮演带动所在区域协调发展的超级城市平台的角色,能够在多大程度上成为一个宜居宜业宜游宜商的现代化国际大都市,能够在多大程度上成为中国城市经济发展的战略增量,等等。

大城转型,冷暖自知。对不同的城市而言,不同领域的转型压力的迫切性可能会有所不同,但所有的城市都需要在这些压力之间寻找到突破口和最佳平衡点,也只有这样才能找到城市突围的路径,以成就一个城市转型发展的新价值时代。

当然,促使这些大城不得不快速转型的另一个因素是来自一些所谓的“小城崛起”的挑战。无论是基于对互联网、大交通和平台型企业的赋能对中国既有经济地理格局的重塑的洞察,还是越来越多的实际城市发展案例所显示的,在中国城镇化的推进过程中,“小城崛起”正在成为一种值得关注的现象。这些城市的人口规模和既有的经济体量可能都并不是很大,但是,在某一产业或某一领域却可能做的很好,尤其是在上一轮发展沉淀下来的适宜人居的空间尺度和生态环境,更是为其快速的发展提供了更多可能。

这些小城可能位于传统经济地理的边缘地带,也可能位于发达城市群的内部,也可能是一个大城市的卫星城市,也可能是一个有着较大的人口规模、较好的文旅资源的县城,但共同的特点是,都在新一轮的产业变革和区域经济协调发展中,较好的发挥了市场对资源配置的作用,都有着相对较好的公共服务配套,有着相对较好的营商环境传统。在我们看来,在中国整体的城镇体系构成中,这些小而美的城市的存在有充分的必然性,而这些城市的决策者也应该像一些优秀的大城市的决策者一样,具备面向全国和全球发展当地经济和优化城市治理的意识、勇气和专业能力,以其城市的良治,成就这些小城在全国乃至全球城市格局中的独特地位,这是中国城镇化进程中必然要面对的一个课题,也是中国接下来的新型城镇化发展过程中最显著的变量和增量之一。

3、必须积极拥抱增量变革的时代  

在我们看来,无论是大城转型还是小城崛起,都需要尤其关注的一点是对增量变革的拥抱:在处理存量与增量的关系中,尽管存量很重要也很复杂,但增量变革依然是最需要我们关注的城市变革,需要我们将更多的精力投入到对增量变革的思考与拥抱中去,以增量思维重塑存量价值,生态城市、智慧城市、社会治理、文化复兴、国际资源配置等应该成为所有城市的追求。

这也是我们为什么对新区新城的发展如此关注的原因之一(在我们的研究中,对新区新城的界定,不仅包括国家级新区和一些地方政府驱动的城市新区,还愿意将开发区、高新区、自贸区、产业集聚区等园区经济包括在内,因为,这些园区经济发展的未来几乎必然会指向产业新城),在我们看来,这些新区新城不仅集聚了中国经济最精华的部分,而且,也在很大程度上代表了中国城市高质量发展的可能性:有着最强的经济基础,也有着最大的城市创新发展的承载空间,也有着更加高效的城市治理体制机制基因和传统。以雄安新区、浦东新区、天津滨海新区等为代表的新区新城,正在成为全球性城市创新发展的实验场,从规划理念,到技术应用,到数据开放,等等,很多的做法都是前所未有的。

曾经有一段时间,在关于中国城市发展的讨论中,对“求新求洋”的质疑声不断,在我们看来,不顾财力物力的限制过度“求新求洋”肯定是不值得鼓励的,但是,如果城市的发展缺少了对新技术、新产品和新的服务模式的敏感度,也一定会错失很多的发展机会,而且,也将陷入到对存量问题化解的泥潭中不能自拔。

对古都型城市更是如此,更是需要向新而生的意识、勇气和智慧。我们知道,在中国现有的城市构成中,绝大部分城市都有着较长的建城史和深厚的历史人文积淀,而且,经过多年的发展实践和反思,应该说,没有哪一个城市不将自己的城市历史看作是城市转型发展中的核心价值依托,对城市历史文化的敬畏,对城市人文精神的传承,已经成为常识。但是,过度的向后看,无法从厚重的历史感中走出来,哪怕是能够走出来,也往往苦于无法将这种丰富的历史文化资源转化为现代城市发展的真正的价值释放,正在成为很多古都型城市发展中所面临的困境。

在此背景下,多年前我们就曾提出“中国古都现代化”的命题,并试图通过对包括中国的古都在内的全球古都转型发展案例的研究,总结出一些方法论出来。在这一过程中,我们也明确的意识到,在很多城市推动古都现代化的过程中,最大的障碍其实还是能不能真正的“向前看”,让历史的辉煌成为现代城市转型发展的重要组成部分,但不是全部。当然,这说起来容易,做起来依然很难。更何况,对中国的城镇化而言,包括古都现代化在内,单点突破正在变得无解,需要更加系统性的解决方案,这种系统性的解决方案的供给,不仅表现为对历史人文的敬畏、对产业变革的洞察、对科技创新的敏感、对资本运作的掌握等垂直领域的关注,更表现为立足于城市群、都市圈、城市更新、产业新城、园区经济、特色小镇等不同空间尺度的系统性思考——这些关键空间节点的良好营造和可持续发展,将对所在区域和城市的城镇化发展产生深刻影响,进而对中国的区域协调发展战略和整体的国家转型产生深刻的影响。

这里的变革静悄悄。当我们依然习惯于轰轰烈烈、风风火火的变革氛围的时候,其实,很多具体而微、影响深刻的改变已经在发生了,如果我们对这些新的变化迹象和趋势无感的话,等到其以更加直接而剧烈的方式对我们的决策和事业发挥影响和作用的时候,有些失误可能已经无法挽回了。

这是我们站在新的历史节点和时代背景下思考中国城镇化的新逻辑之一,也是我们不断进行城镇化新价值批判的合理性和必要性所在。

在我们看来,无论是产业变革、空间优化、生态治理、技术应用,还是社会治理、文化传承、公共服务、乡村振兴等,城镇化都可谓是一项最复杂的工程,牵一发而动全身,为此,我们既要对人类既有的理性认知和经验总结保有敬畏,又要有开创性的化解现实问题的意识、勇气和能力,回到原点,敬畏常识,以“以人为本”的价值观为引领,在动态博弈中,推动中国城镇化走向良治和可持续发展,在不确定性丛生的发展环境和时代变革中,走向一个又一个确定性。

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