于一洋:两极分化,喜忧参半,2019国家级新区全景观察和思考

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

截止到目前,我国已经设立了19个国家级新区。相比于其他开发区和功能区,国家级新区的空间更加广阔、功能更加完备、机制更加创新,是现阶段全面深化改革的重要载体,一直发挥着区域经济增长极、改革开放试验田和创新驱动示范区的重要引领作用。

经过近30年的发展,国家级新区的战略布局基本结束,形成了大量的存量空间和存量资源,也积累了许多的问题,新一轮的新区价值重估和风险重估也已开启。自2017年我国进入高质量发展新阶段以来,尤其是雄安新区规划提出了“雄安高度”和“雄安质量”,更是为所有的国家级新区树立了新的标准,国家级新区如何通过创新城市发展方式来践行高质量发展成为摆在所有新区面前的重大课题。

在我们看来,虽然近30年来国家级新区一直是我国改革开放的主要力量,但其经济建设与社会建设却是不匹配的,要么是以工业为主的经济发展远远超出社会发展,出现“潮汐式”的上下班人流;要么就是产业发展大大滞后于城市建设,“鬼城”、“空城”现象普遍。

在中国经济高质量发展和城市化的新阶段,对于国家级新区而言,只有基础设施的建设、社会建设或者产业的集聚就做好了新区新城,城市发展的核心在于以人为本,在于经济与社会的匹配,在于产业和空间的适配。吴良镛先生曾指出,“城市的本质就是使人在城市中能够获得更好的生存、生活环境”,所以,“以人为本”、产城融合成为衡量国家级新区新一轮价值重估和风险重估的主要参考指标,也是新区实现高质量发展的重要路径之一。

1、已呈现两极分化的发展趋势   

纵观19个国家级新区,除了雄安新区仍处于起步建设阶段,其余18个新区都已经进入产出阶段。其中,上海浦东新区和天津滨海新区因设立最早,实力最为雄厚,目前已经进入成熟期,其余新区均还处于成长阶段。

就经济发展成就而言,2017年18个国家级新区GDP总量达到39616亿元,以仅占全国0.25%的国土面积,承载了全国2.1%的人口,贡献了约4.8%的国民经济收入,经济增长极的定位实至名归。

从18个国家级新区的总体经济发展来看,浦东新区一枝独秀,2017年以9651.39亿元的经济总量领跑所有新区,同时也是人口最多的国家级新区,超过500万;一般性公共财政收入最多,近1000亿元;社会消费品零售总额最多,达到2200亿元。由此可见,浦东新区不仅仅是经济总量第一,在地方政府收入和居民消费能力方面也是独占鳌头,毫无疑问是最强的国家级新区。

紧随其后的是天津滨海新区,根据数据估算其2017年GDP达到7053亿元,常住人口近300万人,各个总量指标都是仅次于浦东新区稳居第二位。浦东、滨海两新区体量大、基础厚,已经形成具备了全球竞争力的若干产业集群,经济总量都超过7000亿元,遥遥领先于其他新区,甚至分别是排名第三的西海岸新区GDP的三倍和两倍。

其余所有新区经济总量均在4000亿元以下。西海岸新区、两江新区、天府新区、金普新区、江北新区和湘江新区,2017年GDP在2000亿元到4000亿元之间;然后是福州新区、南沙新区、舟山群岛新区,2017年GDP在1000亿元到2000亿元之间;最后七个新区GDP都在1000亿元以下,最少的兰州新区只有175.1亿元。从这些数据来看,浦东和滨海因成立时间很早不具有可比性之外,剩余新区均是最近10年内所设立,但已经呈现出两极分化的发展趋势。

从人均和地均指标来看,18个国家级新区之间的发展差距进一步拉大。浦东新区依然是最强的那一个,且其领先幅度在人均和地均方面得到更深层次体现。其中尤其值得关注的是,浦东新区的人均GDP达到24691美元,超过中等发达国家平均水平,大大领先其余国家级新区。而从表中数据可以看出,浦东和滨海在经济总量指标方面相差并不悬殊,但在人均和地均方面,尤其是地方政府收入和居民消费上,浦东则要超出滨海三倍还要多。这些数据都从侧面说明浦东新区的第三产业发展水平、城市化水平、居民生活水平都更具有竞争力,对于人才和人口也更具有吸引力。当然,这跟目前浦东新区与其余国家级新区所处发展阶段不同有直接关系。

而对于滨海新区而言,虽然总量经济指标是仅次于浦东稳居第二位,但人均和地均指标却下降不少,被湘江新区后来居上,说明滨海的发展质量还有待进一步提高,这也直接说明了滨海新区面临的城市转型升级的压力之大。

2015年设立的湘江新区,以490平方公里的陆域面积,创造了2209亿元的GDP,人均和地均指标均很亮眼,是发挥后发优势的典型。

除浦东新区和滨海新区之外,西海岸新区、两江新区、天府新区、金普新区、湘江新区这些新区则是母城发展水平高,且自身实力也很“硬”,经济社会发展总体水平相近,人均和地均指标也各有所长,但长处和短处都很明显,都正处于加速成长期。

此外,还有一些母城发展水平较高,但新区发展相对较为靠后的新区,包括舟山群岛新区、南沙新区、江北新区、福州新区、西咸新区,要么经济总量可观但人均地均水平落后,要么是二者均落后,比如西咸新区。原因要么是大交通基础设施还未完善,要么是批复设立时间较晚,因此发展水平略低于上一个梯队。

最后一个梯队则是那些位于西部、部分中部和东北省份的国家级新区,包括兰州新区、贵安新区、滇中新区、赣江新区、哈尔滨新区和长春新区。这些新区所在的母城本来就相对欠发达,且相当一部分新区刚刚批复不久,所以,无论是经济总量还是人均、地均表现整体欠佳。

但中西部地区的一些尚且年轻的国家级新区有的还是发挥了后发优势,虽然经济体量小,但产业定位找得准,培育了自己的特色产业,发展速度很快,比如,贵安新区通过集聚大数据产业,2017年GDP增速达到30%以上。

综合总量视角和单位视角可以发现,大面积(1000平方公里以上)、发展时间更长的新区展现出了更多的差异性,也就是说,各个新区所处区域的战略、区位、政策、资源禀赋、母城实力等一些主要因子会随着时间的推移对国家级新区发展产生越来越大的影响,进而导致新区发展走势的不同;而面积相对较小(1000平方公里以下)且处于建设初期的新区则呈现出快速上升的发展趋势,也就是有一个“新手保护期”。

虽然不同的国家级新区定位不同、区位不同、资源禀赋不同、产业基础和政策更是区别明显,存在发展差距实属正常现象,但在我们看来,每个国家级新区都具有自身的比较优势,应找准自身产业定位,积极融入国家大的区域发展战略,走高质量发展道路。

2、回到原点,产城融合 

无论是相对成熟的浦东新区和滨海新区,还是仍在成长的其它新区,在新一轮的全球产业变革和区域空间重塑的双重叠加期,产业和空间正进行着前所未有的频繁互动,所有新区都面临着产业和城市要进行双重调整的巨大压力和挑战,也就是产城融合,更为严峻的是,这种双重调整是没有先后顺序的,而是需要同步进行。

从该视角来看,在这18个国家级新区中,我们尝试将现有的国家级新区分为四类进行比较观察。

第一类是目前产城融合发展相对成功的,从数据来看,只有浦东新区。浦东新区是唯一一个产业结构呈现为“三、二、一”格局,且第三产业超过一二产业总和的国家级新区,以金融业、商贸业、信息服务、科技服务为主的第三产业早已超过第二产业占据主导地位,2017年第三产业增加值7208.13亿元,是第二产业增加值的近三倍,产业结构高级且合理。

不仅如此,浦东新区2017年常住人口552.84万人,人口密度达到4568人每平方公里,已经发展成为人口密集区,潮汐式上下班通勤情况大大减少。作为世界新城建设和产城融合典范的美国尔湾新城,其2017年建城区人口密度为3153人每平方公里,从这点来看,浦东新区的产城融合已经取得了一定的成果。

要知道,浦东新区在开发建设之初也是工业立区,无论是张江高科技园区、金桥出口加工区还是外高桥保税区,初始规划都以工业和产业用地为主,配套的居住用地和公建用地很少,生活配套设施匮乏,造成每天上下班在跨黄浦江道路形成单向拥堵,新区到了晚上就成了“空城”。

但浦东新区经过几次的战略调整,大力发展生产性服务业,重视技术创新,扩大对外开放,持续调整产业结构,强化竞争力,增加就业岗位。在保证经济建设良好势头的同时大力开展社会建设,加快生活配套、基础设施和城市环境建设,努力使社会发展和公共服务供给跟上经济发展,吸引更多人才定居。及至今日,浦东新区的每万人拥有学校数、每千人拥有医院床位数、每万人拥有公共文化机构数、人均公共绿地指数均在国家级新区中名列前茅,社会建设取得了显著成效。

现如今,浦东新区内部还规划建设了陆家嘴金融城、张江科学城,在所有国家级新区中率先走上了产业新城建设道路,同时这也标志着浦东新区的产城融合发展迈入了新阶段。

第二类是正在进行产城融合调整的老牌国家级新区,如滨海新区和两江新区。滨海新区一直有北方第一区之称,新区建设、经济总量、常住人口均是北方之最。滨海新区立区之初与浦东新区十分相似,都是工业立区,而且,由于天津经开区的存在,滨海新区初始的工业基础比之浦东更加雄厚。但在后来的发展演进过程中,二者出现分化,滨海新区立区十几年来,其产业结构没有发生大的变化,第二产业占比一直维持在60%以上,“二、三、一”格局可谓是“稳如磐石”,二三产业之间近30个百分点的比重之差一直使得滨海新区饱受争议。近两年来,滨海新区的经济增速降档与之也是密切相关,虽底蕴雄厚,但GDP增长弹性目前偏弱,长远发展面临挑战。

不仅如此,滨海新区在2017年首次出现了常住人口负增长,298.42万人的常住人口虽然不少,但比之2270平方公里的总面积依然显得过于“空旷”了些。在生态环境建设方面,滨海新区一直有非常大的投入,生态立区也一直是滨海的理念,但就结果来看,生态建设和产业发展之间的良好耦合仍有很大提升空间。综合来看,滨海新区的产城融合程度还处在转型增长期,在社会建设和人居城市建设方面还有很长的路要走。这也是目前天津滨海新区明确提出建设繁荣宜居智慧的现代化海滨城市的直接背景之一。

重庆两江新区亦然。其建立以来的主导产业也是以汽车制造业、电子信息制造业和装备制造业为代表的第二产业,及至2017年,第三产业的发展也是不遑多让,已经与第二产业持平,二三产业呈现齐头并进之势,在保持制造业竞争力的同时,加快发展新兴产业和生产性服务业,推高第三产业比重,使产业结构向高级化转变。两江新区GDP继续保持10.2%的两位数增长,人口228万人,增速2.8%,显著高于重庆主城区1.1%的人口增速,人口吸引力持续增强。

滨海和两江作为两大老牌国家级新区,各有各的优势,但也各有各的短板,相比而言,滨海新区具备更强的工业制造业实力,但其产城融合程度则面临更大的压力,第三产业何时能追上与第二产业的巨大落差、人口增长何时能反哺产业发展和技术创新将成为考验滨海新区发展的两大难题。而两江新区则是第三产业发展态势优于滨海新区,但其经济体量和产业集群的竞争力却是其相较于浦东和滨海而言的主要短板,那么,思考如何实现产业和城市的同频互动则是两江新区的主要课题。

第三类则是一些成立有些年头的国家级新区,城市基础设施建设和房地产搞的如火如荼,但却只有“城”没有产,需要尽快实现产业聚集和转型升级,如西咸新区。西咸新区2014年就已设立,是全国首个也是目前唯一一个以创新城市发展方式为主题的国家级新区,更承担着引领和带动西部地区发展,发挥“一带一路”重要节点的作用。

但是,西咸新区占据着面积882平方公里的关中大地,2017年GDP总量只有332.25亿元,人口更是只有98万,但其固定资产投资却高达2094.05亿元,是GDP的6倍,是典型的投资拉动型新区新城,全年只有35亿的一般公共财政收入,效益产出极低,产业收益更是无从谈起,高质量发展也是任重道远。

正如10月13号在西咸新区举办的首届创新城市发展方式国际论坛中,各位专家对西咸的共识一样,这里有着一流的城市建设、一流的传统文化、一流的旅游资源,但却缺少一流的产业和人才。西咸新区是时候把目光转移到产业发展层面上来了,因地制宜、激活在地资源禀赋,走出一条差异化的产城融合发展道路。对于现在的西咸而言,最重要的如何抓住比较优势,选择合适的产业。

第四类是一些目前来看发展较为落后的国家级新区,产和城都没有搞好,要重新思考自身的发展战略,比如兰州新区。2010年设立的兰州新区占地1700平方公里,但人口只有30万,2017年的GDP只有175.1亿元,是排名第一的浦东新区的1/55;全年一般公共财政收入只有13亿元,是浦东新区的1/75,差距极其巨大。当然拿兰州新区来与浦东新区相比是不客观的,但却是直观的。这带来的一个直接的拷问是兰州新区该向何处去?

兰州本身所在区位地形狭长,基础设施并不完善,导致招商引资进一步受阻;新区受限于自身经济基础的薄弱、产业结构单一,规模效应和集聚效应都无从谈起;再加上地处偏远人才吸引力不足。

面对这一系列困境,考虑到兰州新区所承担的国家使命,兰州新区更是应该以更大力度的改革开放,创新体制机制,依托比较优势和自身资源禀赋来选择适合自己的产业。比如,兰州地区是工业原料产区,工业成本相对低廉,以此为抓手打造特色产业集群,加大引资引智激励力度。在搞产业的同时,要与城市空间互动起来,生活配套要跟上,吸引人才的同时还要留住人才。创新城市发展方式,产城融合同步推进,避免陷入先搞产业后融合的误区。

产城融合本质上是产业和空间两大系统的交互作用,是工业化、城市化、科技创新、产业聚集、制度创新等多种影响因素共同作用的结果。创新城市发展方式就是对这多重因素的整合,而先进理念又在这个过程中充当了灯塔作用,在新的发展环境和发展阶段下,每一个国家级新区都应该在产城融合视角下重新思考,如何实现高质量发展,如何创新城市发展方式,此可谓“回到原点,守正前行”。

留下评论

Plain text

  • 不允许HTML标记。
  • 自动将网址与电子邮件地址转变为链接。
  • 自动断行和分段。