于一洋:从教训到经验,日本筑波科学城曾经做错了什么?

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

二战以后,新的国际秩序和体系形成,日本成为新的“世界工厂”,“贸易立国”的战略使其经济得以快速复苏,并以极快的速度走出了战败阴影。在这一时期,出口成为日本经济发展的主要贡献力量,但核心技术依然要从西方发达国家引进,每年都要付出巨大的专利费用。随着时间的推移,包括人力在内的生产成本的上升,身处产业链条中下游的经济结构极大限制了日本自身的技术储备和产业转型升级,日本发展陷入了困局。这与我国当面所面临的形势和问题有许多相似的地方。

20世纪60年代前后,美国硅谷的崛起给当时的日本内阁带来了启发,日本将自主创新提到了最重要的位置,“技术立国”逐渐取代“贸易立国”成为日本新的国家发展战略,开启了从“模仿者”向“创造者”的转型之路。这一战略着重于提升国家整体的创新能力,既重视应用研究,更重视基础研究,日本开始采取一系列措施推动科技创新,建设筑波科学城也正是在这一战略背景下。

不仅如此,由于人口规模的快速增长,东京都也已经膨胀到了区域承载力的界限,使得东京必须向外疏解自身一部分职能、产业和人口,正是基于此,卫星城和大都市圈建设计划快速走上历史舞台。早在1958年出台的第一版东京大都市圈规划中,就有了建设一个将东京所有的国家级研究机构和教育机构集聚起来的卫星城的设想。这也是筑波科学城诞生的背景之一。

现如今,经过50多年的建设发展,虽然过程中有所曲折,但筑波科学城已经成为世界级科技产业新城,拥有49家日本国家实验室,占据全国半数以上,日本许多创造性的技术突破都诞生于此,并培养出了6位诺贝尔奖得主。很显然,作为日本首屈一指的科技创新中心,为日本“技术立国”战略的实施贡献了巨大力量,科研实力雄厚,科研人才众多。

日本筑波科学城是科技型城镇化和产业新城建设的典型参考案例。不过,与美国尔湾新城还有英国米尔顿·凯恩斯新城不同的是,筑波科学城的发展建设完全是由政府规划、投资和运营,行政力量占据绝对的主导地位,是一个典型的政府主导型新城。其建城史并不像尔湾和米尔顿·凯恩斯一样大部分都是成功的经验,还有相当一部分给我们带来了深刻的教训。

1、筑波科学城的四个发展阶段

筑波地区原为一片广阔的农场,地处广义东京大都市圈内的茨城县南部,西南距离东京都约60公里,东南距离成田国际机场40公里,北靠日本关东地区名山筑波山,东临日本第二大湖霞之浦,地理位置优越,自然环境优美,一派田园牧歌的景象。也正是这些得天独厚的条件,使得这里成为建设东京卫星城的绝佳地点之一,于是日本内阁将这里选为筑波科学城建设地址。

细数筑波发展历程,以其中的几个关键事件作为时间节点,可将其历史分为四个阶段。

第一阶段始于1963年,是为城市建设阶段。这一年9月,日本内阁正式做出了要在筑波地区建设科学城的决策,经与相关各方协调,确定了初始规划面积2700公顷。1964年,成立了统筹新城建设的筹备组织,制订出从1967年开始的十年建设完成计划。1966年,由日本住宅公团出资买下6个町村的土地,作为筑波科学城建设的起步区。1967年,日本内阁确定向筑波科学城搬迁36(后增至43)个科研机构。

1968年,筑波科学城正式开工建设,但是工程总体的进度并不理想,多数机构依然迟迟没有动身,于是日本政府在1970年颁布《筑波科学城建设法》,以法律的约束力来督促新城建设和机构搬迁。

1972年,无机材质研究所成为第一个完工并搬迁完成的机构,1973年,前身为东京教育大学的筑波大学正式开学授课,直至1980年,所有工程包括生活配套设施全部完工,所有机构搬迁完成,与之相随的科研人员也入驻新城,科研生活开始走上正轨,筑波科学城度过初始建设阶段。

在这一时期,筑波科学城的发展与尔湾还有米尔顿·凯恩斯形成鲜明对比,在一开始就出现了问题,建设历程堪称曲折坎坷。

首先,当年制订的搬迁计划进展极其缓慢,比原计划晚了3年才完成全部科研机构的搬迁。主要原因是在城市工程的建设过程中,与当地原住民就征地方面的利益纠纷始终没能得到彻底的解决,民意反对剧烈,且整个搬迁工程耗资巨大,完全由政府承担,造成了巨大的财政压力。

另外,筑波科学城在诞生初期,未能实现职住平衡,原规划计划迁移20万人口,但直至1980年整个筑波新城所提供的就业岗位也不足一万个,人口也只有12万多,人口和就业增长双不足。最重要原因是产城融合理念的缺失。在当时那个时期,筑波科学城所在地的交通还没有如今这么发达,产业基础薄弱,许多科研机构并不愿意离开繁华的东京来到这么一个“穷乡僻壤”,如果不是《筑波科学城建设法》是一把悬在所有机构头上的“达摩克利斯之剑”,筑波的搬迁进度将更是慢到无法想象。

第二阶段是1981年至1988年,是为筑波科学城的城市成长阶段。在完成城市主体工程还有机构搬迁工作之后,筑波科学城在1981年开启了扩张计划。日本政府认识到了产业缺乏的弊端,在继续完善城市公共基础设施建设的同时,于这一年出台了筑波周边开发计划,陆续建立了8个工业研究开发区,通过优惠政策的供给吸引民间研究机构和企业入驻,意图开启产业化。

1985年,以“人类、居住、环境和科学技术”为主题的筑波世博会成功举办,为筑波科学城的发展提供了巨大机遇。以此为契机,筑波直接与东京相连的特快专线成功建成,常盘高速公路也于1985年正式通车,筑波城区的商业设施和交通条件都得到了极大改善。同时,筑波科学城的国际知名度大大提高,相应的对于科技企业的吸引力也显著提升,更多的企业入驻进来。直至1987年,筑波科学城所在4个町村正式合并建立筑波市、并于1988年合并了筑波町。筑波市的建立使其获得一级财政权力,提升了城市公共服务供给的保障能力。

在这一阶段,筑波科学城完成了由卫星城向区域性中心建制城市的升级,交通便利性和城市服务完整性都得到了极大提升。除了搬迁至此的国家级研究机构,私人机构还有企业也初具规模,但整个城市整体上还是科研机构占据了主导地位,虽然科研实力已经达到国际领先水平,但科研成果的产业化以及高科技产业集聚依然不成熟。

第三阶段是1989年至2010年,是为城市转型发展阶段。1989年,筑波科学城制订了“筑波新发展计划”,开始推进市场化制度改革,将整个城市的发展重心调整到了产业发展层面。在当时那个时期,日本经济正经历泡沫破裂后的“至暗时刻”,进入了长达10年之久的衰退。而筑波科学城的经济产业和创新活力更是被亚洲四小龙之一台湾的新竹科学园甩在身后,更遑论与美国硅谷相比了。为了走出衰退困境、实现产业转型升级,筑波开启了科技成果产业化之路,整个城市开始“二次创业”。

1998年,日本政府修订了“筑波科学城建设计划”和“筑波周边开发区整体计划”,调整了筑波科学城的定位与目标,提出要建设东京都周边核心城市、高水平学术研究和国际交流城市、优良生态环境和现代化市政设施示范城市三大目标,标志着筑波科学城产城融的合步伐加快。

不仅如此,2001年的“产业集群计划”、2002年的“知识集群计划”,显示了日本政府和筑波市打造科技产业集群的坚定信心,引入市场化力量,推进大规模产业化的创新,积极探索成果的转化。2006年制订的筑波科学技术总体规划也为今后科学城的发展指明了方向,即推动科研机构对外开放,推动科研活动的国际联合与融合,努力把筑波建设成为国际研发高地和高科技产业集聚地。

第四个阶段就是2011年至今,是为城市发展成熟阶段。2011年,日本开始实施“综合特区制度”,筑波科学城与所在筑波市以及茨城县作为一个整体入选第一批国际战略综合特区名单,开启了特区发展新时代。而这次特区规划,是以筑波科学城国际领先的科研创新能力为依托,以低碳环保与绿色生活为城市特色,以高新技术产业为核心,打造产学研一体化新模式。

2015年,筑波科学城人口总量已经超过22万,虽然距离规划目标的35万人口还有较大差距,但现如今的筑波科学城已经摆脱颓势,科技创新正不断加速产业的发展集聚,步入良性轨道。

2、筑波科学城的教训与启示  

政府占据绝对主导地位可以说是筑波科学城自诞生以来的前25年发展历程的最大特点,这种主导作用表现在整个新城从筹备到成长为城市的全部过程,包括规划、投资、建设、管理等等方面。在筑波发展的前期,政府确实发挥了重要且积极的作用,堪称日本版的“集中力量办大事”,但是行政占据主导、市场作用弱化的弊端也伴随着筑波科学城的发展日趋明显,并导致了一系列问题。

正是认识到前二十多年新城发展过程中的政府失灵和产业规模不足,日本政府和筑波科学城开始转型,在后二十多年里逐步改变政府绝对主导的模式,尝试引入更多的社会力量和市场机构,重视市场机制的调节作用,来重新焕发这座城市的活力。但要完全解决困扰筑波科学城的问题还有很长的路要走。

筑波科学城带给我们教训与启示是明确的。

其一,科技型新城的营造需要的是规模化和生态化的科研机构聚集,即上下游环节和相关链条的整体集聚。筑波科学城在建设之初就将东京的一大批国家级科研机构整体搬迁至此,形成知识成果和人才的双重集聚,并形成规模效应,产生“1+1>2”的效果。不仅如此,集聚还缩短了研究人员相互交流的空间距离,知识的流动成本大大降低,有利于学术氛围的营造。研究机构和研究领域的多元也有利于跨界融合发展的产生,为多领域交叉学科研究奠定基础,筑波科学城的强大科研实力正是来自于此。

其二,行政力量虽然推动了科研力量的集聚,但对于市场需求的忽视却使得新城建设很大概率在一开始就举步维艰。虽然政府为了新城建设付出了巨大代价,但从这一时期来看,政府更多的考量了东京应该迁出去一部分职能和人口,却没有更多的考虑迁出去这部分职能和人口该如何更好的存在下去,也就是说忽视了产业的集聚和发展。

任何一个新城建设的伊始,都应该有一个相对成熟的产业规划,而不能只有城市规划和功能规划,缺乏产业的支撑,这些都是空中楼阁,正如筑波科学城在开始也规划了三片园区用以吸引企业、打造产业,但政府往往不能准确把握市场需求,更难以预测技术发展方向,科研投入和研究方向与市场企业的渴求并不匹配,不成熟的产业思考并没有迎来市场机构和社会资本的积极参与,导致前10年这些园区大量的空置。

更何况,筑波的科研机构的经费和科研人员的收入来自于政府拨款,与科研成果和其能转化出的市场价值没有多少关系,导致无论是科研一方还是市场一方都对成果转化缺乏兴趣,导致成果转化率低下,产业化更是难上加难。这一现象一直持续到20世纪末期都没有得到明显改善。截至1999年,日本政府共向筑波科学城投了超过2.3万亿日元,但当年的总产值仅为7000亿日元,投入产出严重不成比例。产业基础薄弱,产城融合更是无从谈起。

随着筑波科学城的城市功能和交通体系都进一步完善,制度改革和市场化改革均取得一定成果。国家机构开始实行独立法人制度,放开科学城建设的参与主体限制,引入社会力量,从基础研究基地向市场化开发和产业化开发转型。通过大力推动科研机构的市场化,鼓励科研人员和大学师生积极创业,并对风险投资机构敞开了大门,促使科研成果由“体制内”向“体制外”流转,为进一步的产学研合作奠定了基础。

所以,对于新城规划和产业规划,要让政府的归政府,市场的归市场。在所有的新城建设中,政府应给与机构和企业更大的自由和更多的选择,事实证明,由市场化机构所主导的创新创业更能为这个社会带来增量价值,更能解决产业链上下游的问题,更能满足经济发展的需要,科研成果转化率自然会提高,创新才是有价值的。

其三,人才是一座科技型产业新城的核心竞争力,这个竞争力不仅仅体现在新城存量的人才总数,更体现在对于增量人才的吸引力。而且,人才队伍的国际化程度也直接决定着该科技产业新城的国际化程度。

正如筑波科学城,拥有国家、民营和企业的各类科研机构约450多家,涵盖高能物理、电子信息、生物工程、通信工程、机械工程、环境科学、资源能源、纳米技术、新材料、化学、建筑、医疗、农业等数十个领域,从事科研活动的人员达到2.2万人,拥有博士学位的人员超过8000人,国外研究人员超过5000人,来自中国、美国、英国、韩国、俄罗斯、印度等十数个国家,国际化程度很高,是日本乃至全亚洲首屈一指的科研创新高地。

对于一座科技新城来讲,如果说既有的科研水平和科研范围是硬实力,那么新城的生活配套、自然环境就是城市的软实力,这样软硬结合才是吸引人才留住人才的不二法宝,并且,还要倡导一种多元文化氛围,使得在此工作生活的各国人才更加适应。对于我国志在建设科技型产业新城的地区和城市而言,“抢人大战”不只是比着提供更优惠的政策,而是自身的创新创业氛围和开放程度,这一点,上海和张江科学城走在了全国前列。

现如今,筑波科学城总体面积已经达到284平方公里,研究学园地区达到27平方公里,给未来留出了充足的发展空间,科研、居住、生活、娱乐、休闲功能齐全且各个功能区星罗棋布。山地、森林、农田以及公园等占其总面积的65%以上,平原绿地面积103.2平方公里,蓝绿占比很高,日本本身就是一个生态环保水平非常高的国家,筑波的生态更是远在平均水准之上,人与自然和谐发展,在是一座世界级科学城的同时还是一座美丽的生态城。期待未来筑波科学城新的蝶变。

参考文献:

张昇平,曾刚,熊竞. 科技驱动新型城镇化[M],中国工人出版社,2014.12.

孙小明. 战后日本都市圈建设研究[D],吉林大学,2017.6.

王海芸. 日本筑波科学城发展的启示研究[J],科技中国,2019(3).

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