于一洋:解码英国新城建设典范米尔顿·凯恩斯

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

英国是世界上最早开始进行新城建设的国家。第二次世界大战之后,饱受战争重创的伦敦开启了城市重建计划,而当时英国皇家学会的建筑师们认为,这是一个一次性解决伦敦大城市病和战后重建两大难题的最佳机会,英国的新城运动自此开始。

细数来看,英国真的是堪称人类近现代城市建设新思想新理论的最大策源地之一。比如,提出十九世纪末二十世纪初最著名的田园城市理论的霍华德是英国人;奠定城市群和都市圈发展体系基础之一的反磁力吸引体系理论也起源于英国;而在第二次世界大战之后率先开启新型城市建设的国家还是英国。在此背景下,当我们思考中国新城建设运营的时候,通过观察英国的新城建设以获取参照和借鉴,也就显得很有必要了。英国的新城建设其实可分为两个部分,一个是伦敦城市的重建,另外就是要在伦敦外围建设一系列新城,使伦敦由过往相对封闭的单一城市变为一个更加系统和开放的都市圈形态。

若要在英国新城建设运动中找出最成功最具代表性的城市,米尔顿·凯恩斯新城一定是其中之一。霍华德田园城市理论孕育出了反磁力吸引体系理论,而反磁力吸引体系理论是英国新城建设的指导性思想之一,可以说,这两大影响深远的思想都在米尔顿·凯恩斯新城身上得以体现。

现如今,米尔顿·凯恩斯通过优势的产业结构、完善的城市基础设施建设和卓越的生态环境建设,持续吸引企业总部入驻,总部经济不断发展壮大,已经成为除伦敦之外英国最具商业吸引力的产业新城之一,也是对中国产业新城建设极具启示意义的标杆新城之一。

1、米尔顿·凯恩斯的发展历程

米尔顿·凯恩斯坐落在世界闻名的英国高性能汽车产业集聚地“赛车谷”,地处英格兰两大中心城市伦敦和伯明翰中间,东南距伦敦80公里,西北离伯明翰113公里,东西两侧则坐落着两个世界著名的学府和古城,剑桥和牛津,地理位置优越,交通四通八达,1小时通勤圈可以囊括超800万人口。

按照英国的划分,米尔顿·凯恩斯属于建设在伦敦周边的第三代新城,也是最后一批新城之一。

自1944年以大伦敦规划问世为标志,在之后的近30年间,英国先后建成了14座新城,虽然这些新城的使命功能以及发展轨迹各不相同,但大部分都以疏导大伦敦地区的产业和人口,缓解大城市病,创造新型人居环境为主要目标。米尔顿·凯恩斯就是这批新城中经济实力最强、城建规模最大、人口数量最多、发展最为成功的新城之一。

米尔顿·凯恩斯的诞生之初也是由开发公司作为规划和建设主导,市场化主导在一开始就被注入了城市的成长基因中。纵观米尔顿·凯恩斯自1967年诞生以来的发展历程,以1992年、2004年、2013年三次新城规划和控制权的转移为关键时间节点,可以分为四个阶段。

1967年,英国政府将白金汉郡北部距离伦敦约80公里的一片村镇和农场划定为米尔顿·凯恩斯的建设地,主要包括三个合共4万人口的小镇和十数个村落及农场,占地面积88.4平方公里。并于同年成立米尔顿·凯恩斯开发公司(Milton Keynes Development Corporation , 简称MKDC)来负责制订第一版的米尔顿·凯恩斯城市规划,目标是制订一个以创新城市发展理念为核心,以可持续发展为目的,具有弹性和灵活性的,能根据需求进行调整的科学战略框架,新城建设与老城改造同时结合进行。

第一版规划设立了六大目标:职住平衡、交通便捷、社会公正、多元发展、有吸引力的城市、资源的高效配置,这一版规划一直沿用到1992年,是为米尔顿·凯恩斯发展的第一阶段。

在这25年的发展历程中,米尔顿·凯恩斯凭借超前的规划,发挥市场化主导作用,以伦敦这个超大城市的扩散效应为初始动力,积极承接伦敦的产业和人口外溢,打造“反磁力”城市,经济实力和人口集聚均得到迅猛发展,人口规模从1967年的6万人增长到了1992年的近20万人。

从1992年开始,米尔顿·凯恩斯的发展进入第二个阶段,持续12年。这一年,米尔顿·凯恩斯新城已经形成了规模,走上了正确的可持续发展道路。也是在这一年,米尔顿·凯恩斯开发公司(MKDC)解散,公司持有资产陆续出售给其余企业和个人,并将城市的规划权和经营权交还给米尔顿·凯恩斯地方政府,将开发和控制权利上交给当时的新城委员会。这一时期政府机构成为米尔顿·凯恩斯城市发展的主导者,城市进入稳定成长期。

在这前两个阶段的三十年中,米尔顿·凯恩斯充分发挥“反磁力”城市的作用,谋求与伦敦的深度互动,积极融入伦敦大都市圈建设,通过承接伦敦外溢的人口和部分产业来实现自身发展的“原始积累”,实现了从农牧业向现代生产性服务业的成功转型。

第三个阶段是从2004年开始到2013年。米尔顿·凯恩斯政府基于城市发展现状和成长态势,提出了扩张发展的诉求,城市应在现有基础上向外围进一步扩张,计划在未来20年内,人口能扩大一倍。也是在这一年,英国政府机构重新成立一家新的开发公司,即米尔顿·凯恩斯合伙公司(Milton Keynes Partnership, 简称MKP),赋予其规划和开发权限。相比于过去的MKDC,MKP的规划理念有了较大突破,新的规划方案由过往的网格式结构向高密度、功能混合方向转变,再次践行了精明增长理论。

在这一时期,米尔顿·凯恩斯的产业结构也发生重要改变,具体表现为以生产性服务业为代表的第三产业就业的高增长开始放缓和知识密集型产业的加速集聚,还有总部经济的崛起。

2008年的全球金融危机,正是服务业的高占比导致米尔顿·凯恩斯也受到了这次危机的影响,也正是面对这个情况,米尔顿·凯恩斯主动纳入东南米德兰茨地方合作联盟(SEMLEP),与同样位于该联盟中的牛津、剑桥两大顶级学府展开深度合作,转变经济发展思路,明确提出要成为剑桥—米尔顿·凯恩斯—牛津区域的中心城市,积极打造知识密集型产业集群,成为具有全球影响力的高性能发动机引擎产业链及赛车产业链的一部分。MKP的使命就是确保新城规划能够与产业发展与人口增长相匹配。

第四个阶段就是从2013年至今,以城市规划和开发控制权的再次易主为标志。MKP在这一年将这项权利重新交还给地方政府米尔顿·凯恩斯委员会,自身改组成为一家土地开发公司(Milton Keynes Development Partnership LLP, 简称MKDP),不再负责规划的制订,只负责将规划内容落地,并在这个过程中负责商业运营和协调多方相关利益群体。从这一时期开始,米尔顿·凯恩斯实施了城市规划和运营的分离。由政府来负责规划,市场化公司MKDP来负责建设和运营,互相监督互相配合。

也是在这一时期,米尔顿·凯恩斯依托经济增长快速、产业基础雄厚、人居环境完善、生态环境优美、营商环境优越等优势,持续吸引了大量企业搬迁至这里,进一步形成了总部经济。

守正出奇,因势而变。52年来,有超过5000多家企业来此投资,拥有超过400家企业总部,包括英国铁路网公司、亚马逊英国物流中心、西门子、梅赛德斯奔驰、大众汽车、美孚石油、可口可乐英国工厂等世界知名跨国企业。

及至今日,米尔顿·凯恩斯已经发展成为英格兰中部的区域性中心城市、英国的经济重镇,2017年总人口达到了267500人,本地就业总人口为181000人,职住平衡程度极高;2017年GVA(增加值总额)达到132.5亿英镑,其生产效率在全英国排第二,仅次于伦敦;形成了以金融、现代物流、高性能汽车为主导,科研、零售、咨询、信息等多种服务业并重的数个产业集群,产业结构与伦敦以及伯明翰深度互动。人口增长和商业吸引力常年位居英国前列。

2、米尔顿·凯恩斯新城建设的启示

米尔顿·凯恩斯新城的成功,就是产业新城模式的成功。可以看出,米尔顿·凯恩斯的规划始终是与时俱进的,是其50多年来不断发展前进的根本依托。正是基于先进规划,因地制宜打造特色产业集群,与伦敦以及周边地区形成功能互补,同时通过营造良好的人居环境和营商环境来构建具备强大吸引力的“反磁力”城市,不断引入产业和人口,促进职住平衡和产城融合,成为世界新城建设的典范,同时对中国的产业新城建设也有许多启示。

其一,米尔顿·凯恩斯新城规划创新并践行了许多先进理念。整体上米尔顿·凯恩斯是一个具有相当灵活性和弹性,能根据经济发展变化进行调整的城市,1974年英国政府设立米尔顿·凯恩斯行政区,区划面积接近310平方公里,为城市发展留出了充足的腾挪空间;米尔顿·凯恩斯非常注重生态和景观设计,新城公园用地超过20%,呈连续的线性带状分布,十多个人工湖点缀其中,使其成为一座“森林中的城市”。

不仅如此,第一版规划还借鉴学习了当时美国的先进城建理念,一改传统英式的中心布局形态,采用网格式交通布局,把住宅、商业办公和生活配套放置在一个个网格街区中,并将机动车道和非机动车道完全分流,十分注重慢性交通,体现了以人为本的城建理念。

有意思的是,纵观米尔顿·凯恩斯数次规划,和美国的尔湾新城一样,都践行着精明增长理念。尔湾和米尔顿·凯恩斯的造城经验共同告诉我们,精明增长、生态优先、以人为本、产城融合都是新城建设的必备理念。

不仅如此,无论是尔湾还是米尔顿·凯恩斯也都已经走上智慧城市建设道路。中国的新城建设作为后来者已经失去了上个时代,那么在智慧时代大家目前是并驾齐驱,智慧城市理念在中国的城市更新和新城建设中也已经成为标配,要努力引领下一个时代。

其二,米尔顿·凯恩斯的数次规划调整和建设过程中,虽然是始终贯彻市场力量为主导,但行政手段配合与扶持从未缺失。米尔顿·凯恩斯在其52年的发展历史上共经历了三次规划调整以及规划权的转换,每一次调整都是遵从市场规律进行。但每一次的调整也都由行政手段和政策力量保驾护航。

第一版规划之前,是政府首先出资从私人手中买下大片的土地,然后将土地交给全新组建的开发公司负责新城的规划建设并管理运营。在之后数次规划调整过程中,政府都充分放权给企业,从头至尾没有进行过多的行政干预,在负起监督责任的同时,还为企业提供了许多政策支撑。

第一任开发公司在主持开发、建设、运营一座产业新城25年后,将新城的一系列权利悉数交还给政府机构,将自身一系列资产转卖给其他法人企业或个人,自己谋求退出。以结果来看,这是包括地方政府、当地企业和居民以及开发公司等在内的多方共赢,政府和居民收获了一座美丽、宜居、经济发达有活力的现代化新城,企业和一些个人获得了一批优质资产,而政府出资组建的开发公司在新城建设运营中相信也获得了令人满意的经济收益,成功收回前期投资。这是一个完整完美的由独立法人企业投资、开发、运营到退出的产业新城项目经营案例。我国现存的新城PPP模式开发也与之十分类似,在具体操作层面仍有许多需要向米尔顿·凯恩斯学习的地方。

其三,米尔顿·凯恩斯在打造自身产业集群的过程中充分利用在地资源,因势利导、因地制宜。因势利导是说米尔顿·凯恩斯一开始就抓住伦敦大都市圈建设的历史机遇,大力发展能与伦敦和伯明翰发生深度互动的生产性服务业,比如金融、现代物流、科研服务、信息咨询等生产性服务业,建立了现代化的产业体系。因地制宜是说在2008年金融危机席卷全球之后,米尔顿·凯恩斯主动联合剑桥和牛津等一批顶级学府,依托该区域优质的科研教育资源和“赛车谷”的高性能汽车产业资源,打造知识密集型产业。两次产业变革直接带来城市的经济腾飞。

这对我们的启示是,产业新城中产业集群的打造一定是以满足全球产业变革的需要为前提,以在地资源和现状为基础,因势利导、因地制宜的发展,既不好高骛远也不妄自菲薄。同时也要认识到,知识密集型产业极度依赖科研创新和产业生态。发展这类产业的核心关键是要通过整合地域性资源,塑造由大中小企业和各类研究、服务类机构构成产业生态体系,打造地域根植力和创新生态栖息地,形成集聚经济。

所以,无论是中国的产业园区还是产业新城,在产业的转型升级过程中都要摒弃急功近利的心态,踏踏实实研究透一个区域,研究透一个产业,选择与区域契合度高的产业来打造,而不是忽略客观事实的只要“高精尖”,开发运营公司应如此,地方政府亦然。

参考文献:

Milton Keynes Council,Hatch Regeneris,Milton Keynes Local Economic Assessment 2019[R],2019.7

陈烨. 从特大城市周边卫星新城转向区域中心城市的蝶变——米尔顿·凯恩斯的经验[J],城市发展研究,2017(12)

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