沈体雁:倡导城市共生,实现城市善治

文丨沈体雁(北京大学城市治理研究院执行院长)

2018年11月6日,习近平总书记视察上海时指出,“城市管理搞得好,社会才能稳定、经济才能发展。一流城市要有一流治理。提高城市管理水平,要在科学化、精细化、智能化上下功夫”。并希望上海继续探索,走出一条中国特色的超大城市管理新路子,不断提高城市管理水平。

在我们看来,这样的表述背后,其实就是关于现代城市治理体系的思考,其中,至少有两个关键词值得我们重点关注:“一流城市”和“一流治理”,而且,两者是直接相关的。当然,总书记还对提高城市管理水平提出了三个明确的方向,分别是“科学化、精细化和智能化”,这也是需要我们重点关注的。

1、“城市共治共生体”概念的提出

首先说什么是“一流城市”。对此,增量导向的城市规划从人口规模、土地规模和土地占用规模这一“城市战略三角”出发,认为一流的城市就是实现三要素协调增长,由此得出一流的城市的核心就是追求最大的人均产出、最强的地均产出、最优人均占地。

基于此,我们提出了一个“四好城市”模型,就是一流城市应该有四个“好”:好的产业、好的生活品质、好的人和好的治理(Good Business,Good Life,Good People,Good Governance)。高质量导向的城市规划治理认为“一流城市”就是“四好城市”。

进一步解释下去就是,根据这四“好”来判断,“一流城市”要有好的生活环境、好的营商环境,好的市民、居民、创新性人才和好的政府。当然,这四个方面彼此之间也不是割裂的,而是密切相关的,比如,好的生活,好的商业,好的人才都需要有好的营商环境,好的城市生活环境和好的营商环境才能去支撑好的城市人口和商业。

也就是说,一个城市能不能在政府、市场、社会及广大市民之间建立一个良好的治理结构,能不能允许更多人参与到城市公共服务的提供、公共生活的维护、公共空间的运营中来,是一个城市能不能建立成为“四好”特征的高品质城市的关键。

据此,我们明确提出,建设“四好城市”的关键,既不是金钱,也不是技术和专业知识,而是良好的城市治理!

那么,什么才是“良好的城市治理”呢?于是,我们又提出了“城市共治共生体”的概念。这又具体牵涉到社会共生(人与人的角度,涉及的主要关键词包括邻里、社区组织和政府等)、经济共生(人与物的角度,涉及的主要关键词包括市场、产业集群等)、自然共生(人与自然的角度,比如农业综合的问题)、空间共生(人与空间的角度,涉及的主要关键词包括城市功能区、地域综合体等)。

在我们看来,共生就是两种不同生物之间所形成的紧密互利关系,地球就是一个巨大的共生有机体,城市就是一个复杂的人、自然和建成环境之间的共生体,不但是一个共治共生的社会生态,而且,不同的生物之间相互依存,互利共赢,相互合作。当然,在很长一段时间内,我们较多关注的产业、空间、人是如何互相作用的,现在大家则开始习惯于通过更复杂的城市共生系统来观察和思考我们的城市活动,像北京、上海这些超大城市的活动,就是由众多的功能流和空间载体形成了一个复杂的城市共生系统。

怎么能够让城市进行更好的共生呢?著名经济学家、北京大学教授张维迎认为,市场可以让素不相识的人共同协作完成产品的生产,这实际上就是一种比较精妙的共生行为。

2009年诺贝尔经济学奖获得者埃莉诺·奥斯特罗姆教授有一套叫做自主治理或者多中心治理的理论,认为居民可以自主形成一种共生的秩序。

还有一种就是“平台+生态会员”的治理结构,这在互联网平台企业中比较常见。比如阿里通过其电商平台不但集聚了一个庞大的电商集群,而且,还通过平台的运营,尤其是数据能力的提升,为这些平台上的电商用户提供多种服务,进一步提升平台服务效率和水平,这就在平台和企业用户以及个人用户之间构建了生态体系,并不断动态优化整个生态的平衡。而且,阿里带给我们的更直接的启示还有,可以通过建立数据生态推动社区形成,以“城市大脑”解决城市病。

另一个被广泛提及的案例是海尔。一度被认为是传统企业的海尔,通过其“人单合一”的互联网时代的管理和商业模式变革,推动企业平台化、员工创客化、客户个性化,让每一个员工都能直接面对客户,并充分发挥企业的平台价值,高效的满足客户的个性化需求,这就在企业、员工和客户之间共同构建了一个生态圈,实现了价值共生。

在我们看来,这些企业级的平台构建和生态治理模式,对我们城市治理有直接的借鉴意义,尤其是考虑到随着人工智能、区块链、云计算、大数据等新一代信息技术的应用,以城市大脑为特征的城市计算技术的发展,正推动着城市治理理论和方法,正从牛顿范式向量子范式转变。

那么,在城市治理中,我们是不是可以用同样的思维,围绕中国10亿市民的庞大城市服务需求,建立其现代城市生态体系,从而使得国家、城市和市场化的服务供应商可以在这个生态体系中各自扮演好自己的角色,共同发挥作用。

围绕这个思路,我们提出了两个层次的城市治理基础设施建设的思路:从国家层面上来看,建立国家创新治理的基础设施,构建国家层面的产业和城市公共服务供给体系,同时,鼓励各城市建立多层次的创新治理云平台,提供与当地生活品质相适应的多层次公共服务体系。

通过这两个层面的治理基础设施的建设,从而支撑起创新性的产业集群和创新性的社会集群的建设,为城市居民提供更加丰富和多种多样的个性化的服务,进而在政府、市民和服务机构之间构建一个生态体系,并能够根据技术的进步、数据的积累、创意的迭代等,不断丰富服务的内容,提升服务的质量,从而实现价值共生,真正建立一流的城市治理。

2、构建现代城市共生体系的十大倡议   

基于我们对现代城市生态体系的思考,为了推动这种现代城市生态体系的建立,我们提出了十大倡议:

第一,建立城市伦理,倡导“共生人”理性。在我们看来,在某一城市里生活,就应该遵守这个城市的公共规则,应该以城市的公共利益作为自己行为方式的触碰点。无论是经济学领域的“理性人”、“经济人”假设,还是新提出的“城市人”、“雅性人”假设,其实都是“共生人”的假设,都应该追求一种共生的价值观。共生是量子时代的科学思维,是独特的世界观、价值观和人生观,是能够让人类真正走向可持续发展的战略观。

在这种共生价值观里,天地万物都是相互关联、相互作用、相互依赖的宏大统一整体,与中国传统文化中的“一生二、二生三、三生万物”,“道法自然”等哲学观念也是一脉相承的。

对企业来说也是如此,企业要有良好的业绩,不仅需要在企业内部构建自身的核心竞争力,而且,还需要有一个良好的发展环境,还需要培养出优秀的人才,对于优秀的人才的培养,也需要一个优秀的集体环境作为支撑,我觉得这就是一种共生的价值观。

第二,实现组织变革,发展共生型组织。北京大学国家发展研究院陈春花教授在马克思·韦伯的科层理论和彼得·圣吉的学习型组织之外,提出一个共生型组织的概念。所谓共生型组织是一种基于顾客价值的、高效的、跨领域的价值网络,它使得组织获得更高的效率。

我们的理解就是一个组织边界高度模糊、组织之间高度关联的组织,并体现出四重特征:互为主体性、整体多利性、柔韧灵活性(能够接受、包容、接纳各种挑战和变化)、效率协同性。

第三,建设国家城市治理和城市服务的基础设施,实现城市基本服务的均等化、普惠化和便捷化。比如,我们建议建立部、省、市,直到乡镇街区的城市管理公共服务云平台,通过平台,可以实现一些基本的城市公共服务,比如城管网格化管理基本服务。当然,这一平台的建设,从一开始就应该尽可能多的吸纳来自应用端、研究端、技术端等各层面的意见,并以提供高质量的服务为目标导向,最终让平台的用户,也就是城市生态体系中的直接利益相关者,能够通过这一平台实现高效的互动和价值共享。

第四,建立城市服务清单,构建现代城市服务体系。对此我们前面已经提到过,未来应该至少从三个层次来思考和构建我国的公共城市服务体系:一是面向全体国民的基本公共服务,二是为每个城市市民提供最基本的城市公共服务;三是各个不同的城市,根据他们自己的经济实力、文化传统去提供真实性或者定制性的城市公共服务,比如北京西城区政府计划把西城区打造成书香气氛浓郁的城区。

第五,开展城市服务市场设计,建立现代城市服务市场。在我们看来,城市公共服务可以像城市建设一样,成为一个庞大的市场或者准市场,政府主要是去制定城市服务市场管理的标准、规则,提供城市服务管理运行的基础设施,积极培育和打造专业的城市服务供应商。比如,在这个过程中,政府主管部门可以通过建立或制定一套绿化空间的导则,鼓励地方政府把一些公共空间拿出来,有计划地交给第三方运营公司来进行运营管理,而所有的运行痕迹数据都会显示在国家城市管理服务平台上,并以此来调控和指导运营公司的运营创新。这是国家和城市走精细化管理的必由之路。

第六,打造创新性产业集群,优化产业生态。国际上对产业集群的研究已经很成熟,主流的观点认为,在美国成熟的经济体市场中,影响一个地区竞争力和运营能力的,不是宏观政策,也不是要素禀赋,而是由大量研究型大学、研究机构、企业研发中心、创新社区、行业协会、孵化器、龙头企业、跟随企业、中小企业等共同组成的、在地理上具有邻近性的高度凝聚的产业集群。

这在中国的区域和城市发展中同样适用。而且,我们看到,在中国的一些地区和城市已经形成了一些产业集群,接下来我们要做的就是,将这种产业集群的打造变成更加主动的行为,并从国家层面和数据层面进行更精准的监测,比如,建立中国的产业集群地图系统,对这些产业集群保持关注,并通过有针对性的资源配置,推动其产业生态的优化。

第七,打造创新性社会集群,构建城市服务生态。在我们看来,在城市服务里,我们既要有政府提供的大量的基础的公共服务,还要有企业或个人这样的市场化主体提供的丰富的服务,当然,也要有来自一些非营利性的社会组织所提供的服务,这样以来,就形成了由来自多种组织和机构的各种各样的服务,共同满足和优化我们的城市服务,这其实就是我们说的城市服务生态。

第八,培育专业的城市运营商,推动城市运营专业化和职业化。我们应该建立这样的一种思维和认知,首先从基本面上进行梳理,围绕现代城市生态体系的建立明确出一系列的城市服务种类,并通过各种组织、机构和个人实现这些服务的供给,但也要明白,再细致的梳理,也很难囊括所有的服务需求,这就需要借助与市场的力量来发现和动态的供给这些服务,并不断的创新服务的模式,这就需要有更多的专业化的城市运营商的诞生。当然,围绕城市服务的供给和创新,已经是一块很大的市场蛋糕,在这个领域,将会成就很多伟大的公司。

第九,实现全景城市服务大数据,建立积分制信用体系。城市智能化和智慧城市的建设已经成为几乎所有城市的选择,而且,哪怕是既有的技术和运营模式,已经可以在很大程度上支撑我们的城市智能化需求,接下来我们需要努力推进的是,将数据化的精准化的城市服务管理覆盖更多的场景和领域,并进一步精准到针对每一个公共资源使用的信用体系的建立。比如,把所有研究组织、社群组织、专业运营商,包括大量公共服务的市场、机构集中在公共服务平台上,为这个城市所有公共资源建立信用体系,解决制约城市发展的痛点难点问题。

第十,建立国家城市共生实验室,开展循证城市治理研究。如果我们拥有城市服务大数据,就可以建立很多模型来研究,对城市运行进行诊断。我们可以借鉴循证医学的方法,利用大型场景数据对城市病进行治理。在此逻辑下,我们可以把城市实验室条件下得出的最佳证据、最强专家观点和一个城市独特的历史文化、城市市情以及城市公共价值诉求有机结合起来,为治理城市病开一剂有效的“药方”,这显然比我们通过单一的思考和研究开出的“药方”更具科学性,试错的成本也会更小。而且,随着我们的实证数据和案例越来越丰富,我们的实验室研究会越来越聪明,越来越接近真实的城市场景,负面效应也会越来越小。

人类发展到今天,城市问题的多样化与城市的复杂性一样,不断挑战我们的认知极限,但纵然是这样,城市作为承载人类生产、生活和生态的最重要的空间和社会构成,注定是需要我们去不断地努力发现和完善。

倡导城市治理创新,推动城市治理现代化,期待大家一起努力,携手推进城市共生计划,促进中国城市善治,这也是我们发出关于构建现代城市生态体系十大倡议的原因所在。

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