罗建颖:区域竞争新格局与宁夏的战略选择

文丨罗建颖(宁夏回族自治区党委办公厅)

进入新世纪以来,西部区域竞争格局正在发生悄然变化。大致2005年之前,“GDP大战”是西部各省区域竞争主要特征,2005年以后则围绕打造内陆开放经济高地展开较量和竞争。伴随经济新常态到来,西部区域竞争格局正在悄然变化。由于经济新常态传导到西部,有个时间差问题,相对东部要滞后一些,西部区域发展新一轮竞争大致从2015年开始,其显著特征是高质量发展,较量的主战场悄然转移到优化营商环境上来。当然,这只是大致的时间节点,三个阶段的竞争和较量其实是并存的,只是每阶段侧重点有所不同。

1、处于西部第三梯队,宁夏已陷入战略重围

经过前两轮竞争和较量,西部各省出现明显分化,区域发展格局重新洗牌,大致形成了三个梯队:第一梯队,是那些在过去“GDP大战”和内陆开放发展中抢得先机的省市区,如广西、云南、内蒙、重庆、四川,它们中有的依托产业和资源优势,在“GDP大战”中积蓄了能量,有的凭借临边、临海、临江优势,在内陆开放发展竞争中抢得了先机,赚得盆满钵满,凭借前两轮较量中积攒的“红利”,如今都已调转“枪口”,瞄准了营商环境这个突破口,开始暗中较劲了。

第二梯队,是在前两轮竞争中表现一般,但近年异军突起的“后起之秀”,如贵州、陕西。贵州以大数据引领大扶贫、大生态、大旅游,凭借后发优势在逆境中实现“弯道超车”,贵州的显著特点是善于借势,善于“反弹琵琶”、逆向发力,从而变劣势为优势、“化腐朽为神奇”。陕西虽错过前两轮机遇,但科教资源和历史文化资源家底雄厚,加上关中平原城市群上升为国家战略,西安成为第9个国家中心城市,以大西安为支点的“三中心二高地一枢纽”六维支撑框架全面拉开。

第三梯队,是在前两轮竞争中未能抢得先机,发展潜力仍未充分释放的省区,如新疆、甘肃、宁夏、青海、西藏。新疆的优势自不待言,后发潜力巨大,目前仍处于特殊阶段,爆发只是早晚。甘肃的问题,不是缺资源和人才,而是缺少“点石成金”的战略支点,大兰州的辐射带动没有发挥出来,国家级高校科研院所的人才和创新创造活力不够,潜在资源价值“变现”能力太差。宁夏的困局在于战略定位不准,前些年的“向西开放”与国家的大战略不相兼容,内陆开放的战略支点得而复失。青海、西藏则是特例,这里不再赘述。

当前,西部区域竞争格局,两极分化的趋势日益明显,强者愈强、弱者愈弱态势已出。第二梯队的黔、陕通过后程发力,与第一梯队各省市区的差距逐渐缩小,而第三梯队中,同处黄河中上游的甘、宁、青和地处边陲的新、藏,与第一、第二梯队的差距进一步拉大。这种区域发展格局的形成,既与地理区位、资源禀赋、人口密度密切相关,也与不同省市区的区域发展战略选择、新旧动能转换、要素市场改革和营商环境改善密切相关。

这一轮区域竞争态势,对宁夏的发展业已形成严重的战略挤压,处于陕、甘、宁三省夹缝中的宁夏,事实上已成为区域竞争板块中的“夹心层”。以宁夏的国土面积、市场规模和经济体量,一旦周边的关中平原城市群、呼包鄂榆、兰白经济带率先发展起来,强大的“虹吸效应”“磁石效应”将有可能吸干榨尽银川平原的资源,从而在西部沦为无足轻重的配角。这不是可能不可能的问题,而是迫在眉睫的严峻现实。在严峻的区域竞争态势下,宁夏将何去何从?

2、都市圈和营商环境成为新一轮区域竞争主战场

细心观察不难发现,十九大后“高质量发展”成为新一轮西部区域竞争与较量的主旋律。

2018年“两会”后,西部多省下调了GDP指标,重庆由10%下调至8.5%,甘肃由7.5%下调至6%,内蒙古由7.5%下调至6.5%,西藏由11%下调到10%,挤干“水分”的背后,是发展品质的提升。2019年,14个省市区GDP目标设定为有上下限的区间值,其中包括宁夏,西部省区中西藏、四川、甘肃则与2018年增长目标持平。尽管这其中有被动下调的因素,但以放慢增长速度换取更高质量的发展已逐渐成为共识。

从这一轮区域竞争的特质看,拼GDP、搏“体量”的时代已经一去不复返,取而代之的,是秀“内功”、拼“内涵”,其实就是软实力的竞争。

这其中,有两个核心的观察点,一个是都市圈(城市群),一个是营商环境。当然不是说其它因素不重要,而是这两个因素太重要了,已成为区域经济中具有重大牵引意义的核心指标,决定着区域发展的竞争力。

一是都市圈,也就是过去城市群的升级版。都市圈是指围绕特大城市形成的1小时通勤圈,当前都市圈已成为省域经济的引擎和重要增长极。经济新常态下,区域增长动力不是投资,不是贸易,而是市场容量和消费能力。由于西部仍处于城镇化中高速发展的阶段,都市圈层的核心城市对周边城市的磁石效应更强,核心城市的人口和产业集中度、市场容量决定着都市圈的辐射半径和发展层次,几乎所有外围城市都是围绕核心城市做配套的。成渝、关中平原城市群能上升为国家战略,在于有成都、重庆、西安三个特大都市圈的支撑。河南、湖北、陕西、四川、重庆现在争得很凶,背后其实是郑州、武汉、西安、成都、重庆5个特大型都市圈的竞争。当前成渝、关中平原、北部湾、呼包鄂榆等城市群已成为驱动西部经济转型的发动机,仅成渝城市群消费人口就超过1亿,这是成都、重庆近年发展势头强劲的动力所在,也是西安竞争不过成都、重庆、郑州的根本原因。

二是营商环境,事实上已成为新一轮区域竞争的突破口。从管理经济学的角度看,营商环境体现的是以政府管理效能为核心的综合竞争力;从比较经济学角度看,优化营商环境主要通过降低制度性成本,从而提高全要素生产率。九十年代区域竞争靠的是土地、原材料、劳动力等低成本优势,新世纪头十年比拼的是园区和地产经济,主要是“五通一平”硬件、税费、水电气运等成本优势。现在区域竞争比拼的仍然是成本优势,只不过这种成本优势,不再是区位交通、资源能源、硬件设施了,而更多是投资创业的制度性成本,以及城市活力、创新生态、文化感召力、公共服务资源等软实力上。

营商环境体现的是以成本控制为核心的综合实力,不是通常所理解的“放管服”,不是“简政放权”,也不是狭义的投资环境,它体现的是一种“软性”竞争力,体现的是区域活力、创造力、可持续发展力,既是区域经济、社会、文化、生态长期厚植和积淀的结果,更是市场、科技、制度、环境优化配置、高效组合、融合共生、相互涵养的结果。营商环境的竞争与较量,看似和风细雨,但绵软中谍影重重、暗藏杀机,竞争较量异常激烈。

当前,从大江南北到黄河两岸,从东部沿海到西部内陆,围绕都市圈(城市群)和营商环境的新一轮竞争和搏杀正如火如荼,此起彼伏。如果说都市圈是新一轮西部区域竞争的主战场,营商环境则成为这一轮竞争的突破口。面对空前激烈的西部区域竞争格局,宁夏如何冲出“夹心层”、打破“资源诅咒”,趋利避害、化危为机,需要系统地总结反思,需要虚心地学习借鉴,需要战略谋划和精心设计。

3、后发优势:既要明势,更要顺势、借势 

宁夏如何转型发展?怎样才能后发赶超?对这个问题,笔者认为,首先要看清楚大势。大势就是发展趋势、市场规律、增长动能。

第一,当前全球进入了第四次工业革命的前夜,信息化与工业化深度融合,国际产业链和供应链正在发生深刻调整重构,大数据、5G、人工智能、物联网、智慧产业已成为世界经济增长的新动能,成为国际竞争的主战场。东部沿海和中西部一些地区抓住了这一轮结构调整和产业链重构的历史契机,加快迈进全球产业链高端。对宁夏这样一个只有14家上市企业、90%以上规上企业没有研发投入、企业研发投入占销售收入不到1%的西部欠发达地区来说,面对不断加快的产业迭代和技术变革,要实现新旧动能转换,靠传统意义上自主创新,或者对传统产业的改造提升是难以实现赶超的。面对全球区域、城市及产业竞争的新格局,必须增强危机感和紧迫感,立足新全球化、国家变革和宁夏现实,对传统“全面追赶战略”进行重估,对发展路径进行系统重构。

做到这一点,必须跳出“资源诅咒”,摆脱依托传统资源布局产业结构的路径依赖,打破大而化之粗放式的“全产业链”招商迷思,把宁夏放在全球产业链和供应链体系中重新审视和定位,更加深入到对产业链、产业集群、产业生态的细分化构建,紧紧抓住产业链重构和专业化分工调整带来的历史机遇,深入进行市场细分化研究和产业适配性论证,围绕构建产业链、产业集群开展精准化招商,依托产业链面向全球布局生产基地、整合市场要素、拓展技术合作、聚集人才团队。当然,现阶段直接引进下游高端产业不是很现实,为先发地区产业提供上游产品和协作配套,不失为当前明智而务实的选择。宁夏应从具备比较优势的上游产品配套和零部件做起,沿产业链上游进军中游进而“反噬”下游,全面融入全球供应链,在区域专业化分工中赢得一席之地。

第二,过去十几年,政府投资和地产成为地方经济增长的引擎和动能。进入经济新常态,以政府投资和地产开发为主要动力的增长模式已难以为继。经济新常态面前,东南沿海城市为何没有出现东北、西北一些城市的断崖式下滑,很关键的一点,就是东南沿海城市通过提前谋划投资布局和产业布局,在动能转换上捷足先登,从而较顺利实现了产业提档升级。当前西部地区整体进入了都市圈时代,“互联网+”、数字经济、高铁经济发展带来的“去中心化”,大大缩短了地理空间距离,打破了传统行政分隔,西部的区位、交通、物流等传统劣势反而不再那么重要了。城市文化、市场活力、创新生态、区域品牌和城市形象等“软实力”日益成为核心竞争力。随着数字经济、高铁经济“热度”持续升温,区域竞争格局还可能面临重新“洗牌”。如果把握得好,对宁夏来说,或许是一个“变道超车”的绝佳时机。

第三,对宁夏而言,过去长期形成的严重发展惯性和路径依赖,与干部思维定式、速度情结和观念固化相互影响、恶性交织,共同造就今日转型之困。就国土面积、人口规模、市场容量而言,宁夏与其它省市区不在一个规模量级上,实施全面赶超战略不具任何比较优势,再将有限且分散的资金、项目支持所谓主导产业做大做强的传统思路和做法,不仅难以从根子上解决问题,反而延误了新旧动能转换的有利时机,使得路径依赖越来越严重。在这个问题上,宁夏必须下决心打破长期以来的惯性思维、速度情结和路径依赖,进一步转变理念、转换脑筋,主动参与到全球产业链重构和区域专业化分工中来,在“借船出海”中实现“变道超车”。

4、在打造战略新支点中“变道超车”  

今后几年,宁夏应以高质量发展为主线,区域协调战略上以银川都市圈融合发展为支撑引领,深化改革上以激活要素市场、优化营商环境为抓手,产业发展上以参与产业链重构和区域专业化分工体系为切入口,宏观政策上更加注重财税、产业、投资、金融、人才政策的统筹协调联动,加快推动转型升级和新旧动能转换。

一是打造新的战略支点,重塑竞争优势。市场、资源“两头在外”的宁夏,首先要解决资源从哪来、市场在哪里的问题。向西开放战略受阻之后,宁夏亟需找到新的战略支点,撬动内陆开放。举目四望,东向发展“红海”重重、强省林立;北向发展地广人稀,市场狭窄。唯有南向发展,既可解决资源,又有广阔市场。南向发展战略对西部内陆开放具有重大战略意义,南向海陆通道一旦打通,就能把广袤的大西北、大西南和整个东南亚联通起来,形成一个人口近10亿的“泛亚高铁经济圈”。这个潜在巨大市场释放的开放“红利”,今后几年将逐渐显现出来。

今年8月26日,国务院正式批准在山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6省区设立自贸区,其中广西自贸区包括南宁、钦州港、崇左3个片区,云南自贸区包括昆明、红河、德宏3个片区。在广西和云南设立自贸区,就是要打造我国面向南亚东南亚的辐射中心、开放前沿,其中对广西自贸区的定位是打造“西南中南西北出海口、面向东盟的国际陆海贸易新通道”,而在此之前“西部陆海新通道”总体规划就已出台,广西北部湾成为四川、重庆等西部内陆省区市的出海通道。目前除四川、重庆、云南、广西外,贵州、内蒙古、陕西、甘肃、青海、新疆也加入了“西部陆海新通道”建设,对此宁夏应该有强烈的危机感和紧迫感,把对接“西部陆海新通道”建设上升为自治区重大区域战略,积极参与到西部区域合作中来。一旦错失这次省际合作的机遇,对宁夏而言那将是历史性遗憾。

二是坚定不移推进银川都市圈融合发展。银川市都市圈核心区约有225万常住人口,这样的人口密度和流动频度无法形成紧凑发展的都市圈层,这与银川作为省会城市的地位严重不相匹配。首先银川都市圈应在提高人口集聚度上持续用力。当务之急是防止出现人口收缩和产业萎缩,这种趋势在东北、华北和西北一些城市已经出现,特别是银西高铁开通后面临西安、兰州的磁石效应。银川应尽快扭转人口净流出的局面,制定更加优惠的落户条件,吸引区内外大中专毕业生和陕甘蒙新周边省区人口前来居住、就业、创业,集聚都市圈的人气、商气。其次,银川都市圈应打破行政壁垒,“三市一地”实行区域联动,按照一个城市来谋划发展。可将工业园区作为区域联动发展的突破口,实行三市一地开发区(园区)统一领导、统一规划布局、协同联动、差异发展,通过联合招商、共同开发、利税共享等区域合作机制,促进都市圈内企业供应链的深度融合。这方面,自治区层面要加大对三市一地的协调力度。

最后,加快建设都市圈统一开放市场。全面放开都市圈内落户限制,加快消除城乡区域间户籍壁垒,统筹推进本地人口和外来人口市民化。依托工业园区联合组建都市圈产业联盟和技术交易市场联盟,推动产业协同、创新协同、监管协同、执法协同,构建都市圈统一开放的市场体系。促进都市圈内教育、医疗、康养等优质公共服务资源联建共享,加快社会保障接轨衔接,推动政务服务联通互认,健全跨行政区社会治理体系。

三是更加积极主动地融入全球产业链重构和区域专业化分工之中。今天的投资结构就是明天的产业结构。当前规划、土地、环保等要素约束加剧,宁夏应借助市场要素的倒逼效应,不失时机地启动实施基于产业链协作配套和区域专业化分工的新产业新技术新业态布局,一开始就高起点、高标准,实施精准招商、产业链招商、代理招商,通过产业链聚集成长性好的企业、创新平台和人才团队,弥补区域经济发展的短板,最大化激活当地独特的资源禀赋,实现资源的可持续价值变现。

一方面,应借助中阿博览会的开放平台优势,银川综合保税区、苏银产业园、中关村双创园等开放园区资源和创新平台,加强与东部产业园区的精准对接和务实合作,全方位提升园区规划、开发、招商、运营、管理水平,利用东西合作共建园区的资源和平台优势,集聚优质企业、创新要素和人才团队,探索东西产业合作的“苏银模式”“中关村模式”。一方面,大胆地试、大胆地闯,着眼打造内陆开放新的战略支点,最大化挖掘国家赋予宁夏内陆开放型经济试验区、银川保税区的政策空间,调整市场定位和产业方向,深度融入“一带一路”“西部陆海新通道”建设,大力发展临空经济、期货租赁、服务外包、跨境贸易等外向型经济。

四是努力打造西部一流的营商环境。宁夏这些年“放管服”和商事制度改革力度较大,整体营商环境得到改善,但推动招商引资和“双创”的成效并不明显。究其原因,首先是政府吸引投资创业、激发市场活力的许多优惠政策没有打通。各部门的政策相互“打架”,不同时期的政策前后矛盾,一些关键改革措施“最后一公里”没打通,政策落不了地。如,财税、产业、投资、金融、人才等领域改革措施缺乏系统性、整体性、协同性,没有真正聚焦短板、联动贯通、同向发力,政策没有形成叠加效应,没有产生化学反应,甚至相互抵消、相互掣肘。以增加知识价值为导向的分配政策落实方面,不仅文件本身存在先置条件和限制条款,且巡视、审计、科研经费管理、出入境管理、干部管理等方面的制度规定没有相应修订,形成了事实上的“玻璃门”“弹簧门”“旋转门”。

然后是干部观念守旧,惯性思维、路径依赖严重,对新生事物不敏感。比如,一些干部将优化营商环境等同于“放管服”和简政放权,简单认为就是方便企业投资和外来客商办事,矮化了营商环境的内涵和外延,自治区出台的优化营商环境“1+16”专项行动方案,没有将创新生态打造、文化旅游资源挖掘、区域品牌塑造、城市形象公关等纳入专项行动统筹设计、系统谋划。顶层设计的缺失,导致影响营商环境的一些突出短板长期得不到重视。

最后是“官本位”思想严重,政府、市场、社会之间的良性互动不够。普遍重监管、轻服务,服务企业、投资者和市民的意识不够,习惯于“过去就是这么干的”,观念保守、因循守旧, “法无禁止皆可为”的观念尚未形成。一些实权部门本位意识严重,舍不得割肉放权,一些干部揽权诿责、多方刁难,一些隐形市场壁垒、体制障碍、短板瓶颈长期得不到消除,从生产、投资、流通到消费的统一开放市场仍未真正形成,显性的制度成本降下来了,但隐形的市场成本、环境成本居高不下。优化营商环境应坚持问题导向,持续在抓重点、强弱项、补短板、激活力上下功夫。

五是努力提升产业运营、资本运作、品牌运维水平。区域资源要实现可持续价值变现,产业运营、资本运作、品牌运维至关重要。有效的产业运营、资本运作、品牌运维,是市场运行的“孵化器”和“转换器”。首先是提高产业运营能力。资源和市场“两头在外”是宁夏的劣势,但换一个思路,反而成为我们的优势。宁夏要善用区外市场、善借区外资源,积极探索“政府主导、企业运作、合作共赢”的PPP市场化运作模式,通过引进外部智力和资源提升产业、城市运营管理水平。可以引进“华夏幸福”这样高水平的新型智库,为宁夏城市量身打造“产业新城”,从土地开发、基础设施、公共配套服务,到产业规划、代理招商、科技孵化、投资服务、园区管理等形成全链条闭环系统,从根本上解决低水平建设、行政化管理、粗放化经营等问题。

其次是提高资本运作能力。国有资本运营水平低、投资效率不高,是制约宁夏产业转型升级的突出短板。当前应突出抓好五大国有资本投资运营集团的市场化改革,以优化提升竞争力为目标,完善国有资本投资运营市场化机制,完善国有资本投资运营公司治理结构,加强职业经理人队伍建设,加快建立以市场业绩、运营效率、保值增值、风险管控为导向的选人用人机制,大力引进培养资产管理、股权运作、培育孵化、风险投资方面的专业人才和管理团队。优化人才环境比单纯引才引智更重要,宁夏虽然整体环境不优、对人才吸引力不够,但可以从优化局部人才“小环境”、打造人才集聚“小高地”做起,逐步形成人尽其才、才尽其用的“小气候”,这方面特别防止选人用人和管理体制上的行政化倾向。

之后是提高品牌运维能力。宁夏已形成了贺兰山东麓酿酒葡萄、中宁枸杞、盐池滩羊肉等知名区域品牌,但还没有形成区域品牌集群,区域品牌竞争力较弱。不仅市场主体要增强品牌意识,政府也要增强区域品牌意识,把塑造区域品牌、打造城市形象当作一项重大战略来实施,整体进行规划、设计、公关和营销,对接宁夏丰厚的历史文化资源,挖掘核心品牌价值,为其注入历史文化内涵。要树立互联网思维、市场营销思维、城市公关思维,借鉴成都、重庆、西安打造“网红城市”、“抖音之城”的做法,善用传媒优势打造品牌、提升形象,促进城市形象和文化旅游互融互促。园区和企业要围绕上下游产业链和产业集群,挖掘区域品牌核心价值,借助历史文化为商业品牌立“根”、树“魂”。

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