于一洋:自贸区的帽子真的不值钱了吗?

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

国务院8月26日,国务院印发6个新设自由贸易试验区总体方案,山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6省加入自贸区阵列。自上海首批之后,经过四次扩容,中国的自贸区数量已增至18个。

2013年上海;2015年广东、天津、福建;2017年辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西;2018年海南;2019年江苏、河北、黑龙江、广西、山东、云南。

至此,大陆31省只余12个省份没有自贸区(河北自贸区中的大兴机场片区地处北京),已经覆盖了绝大部分的沿海沿边地区,尤其是沿海,已经实现了沿海省份自贸区全覆盖。可以预见的是,随着中国改革的持续推进以及对外开放高地从沿海向内陆的扩散,自贸区发展脚步不会停止于此,未来或将还会有更多的片区获批。

当然,伴随着本次自贸区的扩容,来自市场和舆论的声音之一是,自贸区的含金量还高吗?自贸区的帽子还“值钱”吗?

1、官方详解自贸区第四次扩容逻辑

在国务院公布新增6个自贸区的当天,商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文在国务院政策例行吹风会上对此次设立新一批自贸试验区的逻辑给出分析和解读:“目的是要通过在更大范围、更广领域、更多层次差别化探索,开展对比试验、互补试验,激发高质量发展的内生动力,更好服务于对外开放总体战略布局。”

王受文表示,“在山东、江苏、河北新设自贸试验区,将实现中国沿海省份自贸试验区的全覆盖,连点成线、连线成面,形成对外开放的前沿地带,全方位发挥沿海地区对腹地的辐射带动作用,更好地服务陆海内外联动、东西双向互济的对外开放总体布局。”

本次自贸区的扩容,另一个被广泛关注的点是,为什么会有广西、云南和黑龙江这样的经济发展水平并不高的地区,而且,在广西、云南、黑龙江新设自贸试验区,代表了中国首次在沿边地区布局自贸试验区。

对此,王受文表示,“这将有利于通过改革创新助推沿边开放,辐射带动沿边发展,为中国进一步密切同周边国家经贸合作、提升沿边地区开放开发水平,提供可复制、可借鉴的改革经验。”

另外,对此次新设6个自贸区的整体方案,在王受文看来,有4方面特点:

第一,突出以制度创新为核心。在充分借鉴现有自贸试验区成功的改革试点经验的基础上,围绕投资、贸易、金融、事中事后监管等方面,提出各具特色的具有系统性、集成性的改革试点任务。比如,云南自贸试验区创新沿边经济社会发展新模式;河北自贸试验区探索建立数字化贸易监管模式。

第二,突出扩大开放。立足各自区位优势,深化与周边国家和地区经贸合作,更好服务对外开放总体战略布局。比如,广西自贸试验区围绕构建国际陆海贸易新通道,深化沿边对外开放,推动跨境贸易、跨境物流、跨境劳务合作等发展;黑龙江自贸试验区进一步扩大对俄罗斯合作,积极推动人员出入境便利、企业“走出去”;河北自贸试验区支持生物医药和生命健康产业开放发展。

第三,突出引领高质量发展。充分发挥战略叠加优势,通过制度创新,破解发展难题,推动发展质量变革、效率变革、动力变革,聚集新产业、新业态、新模式。比如,山东自贸试验区围绕发展海洋经济,加快推动海洋科技创新,培育东北亚水产品加工和贸易中心,推进国家海洋药物中试基地建设,提升海洋国际合作水平;江苏自贸试验区推动科技与产业融合,促进集成电路、人工智能、生物医药、纳米技术应用等产业创新发展。

自贸区应立足各自区位优势,深化与周边国家和地区经贸合作

第四,突出服务和融入国家重大战略。进一步对标高标准国际经贸规则,充分利用各地资源禀赋优势与区位优势,形成各有侧重、各具特色的试点格局,积极服务“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、东北振兴、长三角区域一体化发展、海洋强国等国家战略。

2、自贸区持续扩容或将继续

纵观6年来“1+3+7+1+6”自贸区五次获批,呈现出从沿海到内地、自东向西、由线到面、东西南北中全面覆盖的发展趋势,且在空间上与其背后的布局逻辑是紧随国家发展战略,京津冀、长三角、粤港澳、长江经济带、一带一路等一系列国家区域发展战略可谓是一脉相承,相得益彰,在几大战略基本已经覆盖所有省区的背景下,那么作为对外开放前沿和改革试验高地的自贸区自然要紧随国家发展战略的需要来布局,已经从单一试点发展为全面开花。

虽然相比于过去,如今自贸区的政策红利已被极大稀释,但其改革开放试验田的根本属性依然意义重大。在改革进入深水区且国际政经形势风云变幻的当下,保持改革定力和动力是应对新形势的不二法宝,自贸区的扩容正是基于此形势的持续探索。

正如商务部副部长兼国际贸易谈判副代表王受文表示,中央决定新增6个自贸区是为了在更大范围进行改革创新的实践和探索,通过更深层次的改革激发高质量发展的内生动力,通过更高水平的开放彰显中国支持建设开放型世界经济的坚定决心。

在我们看来,自贸区作为产业园区的一种,是以制度创新为核心,以实现创新成果的可复制可推广为使命,在贸易投资自由化便利化、金融服务实体经济、政府职能转变等领域大胆探索并积累了一定成果和优势。

数据显示,今年上半年,已有12个自贸区合共吸引实际外资近700亿元人民币,占全国比重14%左右,虽在总量上无法与作为园区经济主力的经开区和高新区相比,但在平均数值上也不遑多让。

不仅如此,根据商务部6月份发布的报告显示,自贸区目前已经在全国范围内复制推广171项改革试点经验。由此可见,自贸区是我国园区经济的重要组成部分,是贸易经济的主力军。

3、自贸区应与其他园区协同发展 

在现有的自贸区规划中,已经基本整合了综合保税区、出口加工区等功能较为单一的园区,但本质上自贸区依然是聚焦于国际贸易以及相关服务和投资的园区,相较于经开区和高新区,其无论是产业结构还是园区功能都没有那么大而全。

而且,目前批复自贸区里的所有片区基本都处于各大中心城市或重要城市域内,与经开区或者高新区毗邻而居,有的甚至是直接重叠。

正是基于这一系列的现实,我们判断,站在中国城市和园区经济转型发展的中国的自贸区发展到了一个新的节点,自贸区在发挥好自身职能、进行各具特色的差别化探索改革的同时,应进一步考虑与其他园区尤其是与经开区和高新区联动协同发展,寻找自贸区在新一轮改革和区域发展中的新价值。

这在实践中已经有园区开始了大胆尝试,其中最具代表性的就是上海张江高科技园区。2014年,国务院批准张江高科技园区内37.2平方公里纳入中国(上海)自由贸易试验区,但整个张江高科技园又同时是张江国家自主创新示范区的一部分,两顶帽子叠加,张江高科首创开启了国家自主创新示范区与自由贸易试验区“双自联动”的新时代,将自贸区体制机制的灵活便捷与高科技园区强大的科创能力相集合,大大缩短了一项成果从研发到上市的周期,实现了自主创新和高科技产业的跨越式发展。

现如今,不仅上海张江高科,还有武汉、深圳、珠海、厦门等都开启了各自“双自联动”改革,试图走出一条高新区与自贸区协同发展之路。

总结来讲,自贸区与经开区、高新区的协同是包括战略协同、产业协同、政策协同和制度协同等在内的园区协同发展,应是区域协同发展的重要组成部分。

首先,战略协同是指位于同一个城市或区域内的自贸区、经开区和高新区,应在同一个大的区域发展战略框架下,秉承一体化和协同发展原则来做顶层设计。各个园区要以突破单一园区的更高层级的战略思维,来制定自身的的战略规划和发展目标,力图实现园区与园区之间彼此战略目标的对接与协同,彼此促进。

其次,产业协同是指同一区域内的自贸区、经开区和高新区需要在实体经济层面上形成协同,共同制定产业发展规划、行业标准,以具体项目为依托,形成产业的分工合作体系。

三大类园区的产业各具优势和特色,经开区集聚了全国最多的制造业;高新区以高新技术产业为核心竞争力;而自贸区则以进出口贸易、转口贸易、保税物流、出口加工等为主导产业,各自在不同的产业链条或相同产业链条的不同环节奠定了自身的“江湖地位”,但其实彼此之间高度相关。

更进一步的说,将自贸区、经开区和高新区各自产业的“基本盘”串联起来的是服务业,通过服务业协同来串联三区产业的协同,尤其是以金融服务和科技服务为代表的生产性服务业,将是三类园区产业协同的主战场。

通过建立统一的生产性服务业标准和体系,加强各园区产业主体之间的合作与协同,实现包括资金、技术、劳动力等在内资源的自由流动,进而构建统一的要素市场。还可以鼓励企业跨园区投资和并购,形成基于联合研发、共享市场的水平协同或基于产业链条上下游的垂直协同。

然后,政策协同是指自贸区、经开区和高新区在制定各自系列政策时,打破政策壁垒,彼此互惠,避免内部竞争。包括产业政策、创新政策、人才政策、财政政策等等。比如,探索高新区的科技创新政策和自贸区的投资贸易便利政策深度融合,发挥协同效应;探索建立区域内各个园区统一的创新扶助政策、人才待遇政策和财政补贴政策等等。

最后,制度协同是重中之重。自贸区是制度创新的先行者和试验者,领先于全国其他各类园区。制度协同就是指自贸区改革创新的经验可以在经开区、高新区等其他园区因地制宜的复制推广,同时,经开区、高新区内管理主体和各个产业主体又可以根据自身实际情况和需求,指引自贸区制度创新试验的方向,做到有的放矢,形成制度“创新—试验—推广”的协同发展新模式。

可以说,从管委会到园区企业,每个层级每个环节都涉及到制度协同的问题,包括管理运营机制、投融资机制、利益分配机制、风险管控机制、招商引资机制等等方面。自贸区、经开区和高新区都有必要在制度协同方面趟出一条路子,制度上打通研发创新、生产制造、服务销售的全产业链服务体系,实现园区间的制度协同。

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