郑州大都市区:无问西东,在集聚中走向平衡

文丨叶然(方塘传媒《重新发现河南》编辑)

大都市区是人类社会生产力发展到一定阶段的产物,它是以一个大的城市人口为核心,以及与其有着密切社会经济联系的具有一体化倾向的邻接地域的组合,是国际上进行城市统计和研究的基本地域单元。 

在世界城镇化不断向高级阶段演进过程中,大都市区作为区域城市空间组织形式首先兴起于欧美日等国家和地区,距今已有近百年的发展史,而且,在全球化和信息化的新时代背景下,大都市区已经成为世界各国经济活动的主要依托和载体,以及全球经济活动的中心和枢纽。 

比如,像纽约、伦敦、东京等世界级大都市区之所以能成为世界金融、经济、科技创新的中心地带,不只是它们自身的经济实力强,还因为它们都有一个辐射周边的大都市区。它们的共同点是,人口规模大、地域广阔、经济和要素的集聚度高、国际交往能力强,因此,汇聚了世界上最大的财富和最先进的生产力,迅速成为了推动全球经济社会发展的重要引擎。

相较而言,我国大都市区起步较晚,但是在城镇化快速推进和经济社会不断发展下,成长迅速。自改革开放至今,我国大都市区已基本遍地开花。近期,河南省委办公厅、省政府办公厅联合印发了《郑州大都市区空间规划(2018-2035年)》(以下简称《规划》)。至此,属于郑州大都市区未来16年的发展规划也正式亮相。

《规划》指出,未来,随着郑州辐射带动能力和郑州大都市区一体化水平的不断提升,在现阶段空间范围的基础上,会逐步将开封市、新乡市、焦作市、许昌市所辖县(市)及汝州市、兰考县等省直管县(市)纳入郑州大都市区范围,在国际通行原则下,大都市区将形成“以1小时通勤圈为基本范围”的空间形态,构建“一核、四轴、三带、多点”的空间格局,并且加快形成网络化、组团式、集约型空间发展格局,引领带动中原城市群向具有国际影响力的国家级城市群迈进。 

从功能效果和空间规划来看,郑州大都市区打破长期被争论的郑州向西、向东、向南还是向北的命题(而且,这一命题在都市圈时代,对郑州的新一轮发展而言,很大程度上已经是个伪命题了),以更加综合的维度对郑州的转型发展给出了战略部署和策略性安排。

在此背景下,不论是之前提出的郑汴一体化战略,还是今天提出的郑州大都市区,都将在带动龙头城市郑州快速发展的前提下,实现中原城市群的快速发展,提高中原地区的城镇化率,进一步提升郑州参与国内和国际市场的竞争力。

1、辐射带动能力尚弱的“郑龙头”

郑州的头衔有许多,国家中心城市、“万亿俱乐部”、人口千万的城市等等。根据北京师范大学政府管理研究院副院长兼产业经济研究中心主任宋向清的说法,城市的格局通常由人口、产业和建成区面积等因素形成,而人口往往是城市格局形成的核心。 

根据河南省统计局发布的《2018年河南人口发展报告》(以下简称《报告》),全省常住人口城镇化率为51.71%,比上年末提高1.55个百分点,城镇化率增幅位居全国第一,户籍人口城镇化率为32.89%,增长1.59个百分点,增幅快于常住人口城镇化率。但与全国将近60%的常住人口城镇化率相比,差距仍然明显。

其中,郑州市的城镇化率已达73.38%,全省最高。而且数据显示,外省流入河南的人口中,36.8%流入到了郑州市,比2017年提高了3.1个百分点;省内跨市流动人口中的59.8%都流入到郑州市,比上年上升了1.1个百分点。很明显,随着经济社会的进一步发展,“郑龙头”的人口吸纳能力将持续增强。

根据《规划》,到2035年,以郑州为核心的大都市区常住总人口要达2300万-2800万,将对龙头城市的辐射带动能力的提升,提出更高的要求。

但是根据《中国城市竞争力第17次报告》,在2018年中国城市综合经济竞争力排名中,郑州在长沙之后,位居第21位,未进入城市排名前20,而在2017年,郑州的综合经济竞争力还排在第16位;在2018年城市可持续竞争力排名中,郑州位居第21名,与2017年相比,可持续竞争力有所上升,但仍然未进前20。

不止于此,在2018年全国宜居城市排名中,郑州排名仅在第43位。报告指出,宜居城市的排名情况是根据一座城市活跃的经济环境、优质的教育环境以及健康的医疗环境这前三位因素而决定的。可见,郑州在这三位因素中,表现并不突出,甚至几乎已经到了非改变不可的地步。此外,一座城市的营商环境决定着城市能否欣欣向荣。根据2018年全国宜商城市竞争力排行榜,郑州的排名也仅仅在第20位。

从城市综合竞争力到可持续竞争力,从宜居竞争力到宜商竞争力,郑州在全国的竞争力排名,可以说基本都处于20名开外。显然,对于郑州作为国家中心城市和经济总量已达万亿这一现实情况来说,与其他发达城市相比,其辐射带动能力并不强。

而在我们早前的文章——《郑汴一体化发展简史:一场没有终点的爱情马拉松?》中也提到,根据极化——扩散理论:一个增长极需要15~20年的发展时间才可能由集聚转化为对外扩散。即便核心城市完成了极化过程,在它与区域内其他城市联系的前提下,从核心城市到次级规模城市的蛙跳也很难实现,等级扩散将被迫终止,其他城市将无法承接核心城市的利益外流,这就造成了资源的浪费,进而降低了城市群整体效益。

因此,基于庞大的人口基数,郑州还需考虑城市的建成面积和产业等因素。不过,如今“摊大饼”式的城市建设已不适应我国城市化高质量发展的逻辑,土地集约化建设是硬要求。同时,在有限的城市空间内,调整产业结构,推动区域协同高质量发展又非易事。所以,这时,建设郑州大都市区对提高郑州的辐射带动能力和推动中原城市群一体化发展、实现区域高质量城镇化和协同发展有重要的现实意义和实践意义。

2、郑州空间拓展及与周边城市的互动问题

根据国际大都市区发展规律,其建设是让城市实现从“野蛮扩张”到“精明生长”甚至发展成为“紧凑大都市”的目标;结束单体城市发展阶段,从区域城市过渡到城市区域化,再到城市网络化,实现区域一体化,提高资源配置的效率。

我们认为,现下对于郑州这座首位度偏低的国家中心城市而言,建设大都市区以进一步推动中原城市群一体化,实现区域协调高质量发展,参与国际竞争,不仅要解决上文提到的城市综合实力的问题,关键还要注重城市空间的拓展。从目前的实际来看,郑州现有空间格局中,较大的只有郑东新区和航空港两个新的区域和组团,所以,这样的城市空间并不足以支撑郑州实现快速发展成为具有强辐射带动能力的大都市的目标。

对于郑州城市的空间拓展或者进一步扩大“郑龙头”的经济规模的讨论,流行的观点之一是,根据国内外发达城市的发展经验,中心发达城市大都实现了撤县设区,消除行政障碍,进一步扩大城市规模,增强“郑龙头”的综合实力。

另外,郑州的城市空间拓展,向北跨黄河发展或已是必须。比如,新乡平原新区(后改为平原示范区)位于黄河北岸,紧邻郑州都市区,是郑州都市圈核心地区的重要组成部分,也是郑州向北经济辐射带动发展的桥头堡和实现郑州“东扩北移,跨河发展”的战略构想,将其定位成农业硅谷、科技新城、产业基地、休闲之都。 

从空间距离来看,平原新区到郑州的距离只有20公里左右,地理优势很凸显,甚至有观点认为,综合各种因素考虑,平原新区未来应进一步看向郑东新区由郑州托管,实现双赢的目标。

此外,根据该《规划》,“1+4”的大都市区空间发展格局,以全省8.7%的面积,集聚了全省近20%的人口和超过30%的经济总量。这便意味着,相较于之前提出的郑汴一体化发展战略,“1+4”甚至“1+N”的组团式大都市区一体化发展战略在实施过程中将变得更复杂。

郑汴一体化要解决的是两城市之间区域一体化的问题,而郑州大都市区则要解决两两城市之间的区域一体化问题,要打破多城市之间的行政壁垒,解决多城市之间的市场一体化、资本一体化和技术一体化等。 

在我们对郑汴一体化的分析中提出,要向目前发展比较成熟的珠三角一体化汲取经验,比如,设定领导定期会晤机制以及年度考核要求,形成以政府协同治理为主导的多层级协同机制,成立以省长为组长的领导小组,提升协调能力,设立十个专责工作组及办公室。省出台保障条例和监督办法,对城市发展与合作进行立法约束和专门督查等。这样的经验措施同样可以因地制宜地适用于解决郑州大都市区一体化过程中可能遇到的问题。

守正出新,静待花开。如何在更大的空间格局里,成功实现郑州大都市区各城市之间的深入合作,将直接影响河南省整体的区域转型和中部崛起新格局的构建,这也是对本次《规划》的执行效果尤其值得关注和期待的内容之一。

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