郑汴一体化发展简史:一场没有终点的爱情马拉松?

文丨叶然(方塘传媒《重新发现河南》编辑)

随着以信息技术为先导的经济全球化进程的加快,世界经济的发展开始走向区域化、集团化、一体化的抱团发展模式,新的发展模式不仅可以缩小地区差距,更重要的是促进区域协调发展,以更大的共同体参与国际竞争。基于该需求,经济活动的空间组织形态则逐渐趋向于区域一体化发展格局。其中,都市圈、经济区、城市群以及大都市区的构建与发展则成了推动区域经济发展和区域经济一体化的主要特征和模式。

城市群是指以中心城市为核心,向周围辐射构成城市的集合区域。法国地理学家戈德曼曾预言:城市群是城市发展到成熟阶段的最高空间组织形式,必然成为21世纪人类文明的标志。

纵观全球经济发展态势,目前已有跨国合作参与全球竞争的欧洲一体化模式。此外,便是主要以中心城市(大城市)为核心的都市圈(城市群),且已成为世界经济发展最为活跃的区域,正在主导全球经济,比如东京大都市圈、纽约大都市圈等。而我国自改革开放后,经过了从依靠粗放型能源消耗工业发展到信息化发展阶段,中国经济在发展中臻于成熟。在此过程中,随着市场分割不断被打破,我国的区域经济一体化进程也在加快,城市群整体竞争力逐渐增强,已形成的以长江三角洲、珠江三角洲和京津冀三大城市群为核心的区域经济一体化发展成为推动我国经济发展的中坚力量。

而在实现东部沿海地区先富的目标后,近几年国家开始聚焦发展中西部,以缩小东中西部区域发展差距,进而提升国家整体经济实力。中原城市群、中原经济区概念便在这一背景下提出。中原城市群作为中部地区经济发展的重点区域,是河南省乃至中部地区承接发达国家和我国东部地区产业转移、西部资源输出的枢纽和核心区域之一,将打造新的经济增长极。中原城市群战略的提出,也伴生出郑汴一体化战略。

郑汴一体化战略作为中原城市群战略的突破口,自提出到今天,已走过十多个年头,虽取得了不错的成果,但是其进度相对还很缓慢,如今,站在新的发展战略节点下,社会上对此战略的关注再次升温。郑汴一体化怎么了?未来将走向哪里?这个曾形容为两个城市之间没有终点的“爱情马拉松”,何时才能真正的开花结果?

1、郑汴一体化的前世今生 

1993年,《经济日报》发表了一篇名叫《开封何时能开封?》的报道,“开封如何突围”的问题受到外界的广泛关注。自省会城市从开封迁往郑州,两座城市间的差距越拉越大,昔日宋朝汴京繁华不再。1995年前后,当时的河南大学经济学院耿明斋教授在开封市委、市政府举行与河南大学共建座谈会上提出,开封的发展不应该独立于郑州之外,要尽量依靠郑州的优势来发展开封。其实这只是基于开封问题而提出的郑汴一体化的初步设想。追溯郑汴一体化战略,还需从更大层面的中原城市群概念来理解。

1998年,当时河南城镇化率只有20.8%,仅高于西藏,全国排名倒数第二。可以说,那时的河南省“农耕繁荣”,但“城镇欠缺”,“城市拥有历史,却没有城市精神;拥有城市个体,却没有城市合作”。如何破局?这时,一体化发展的城市群概念开始出现在执政者的脑海里。

早在河南省制订“八五”计划时,就提出过“中原城市群体”的概念,意要构建以郑州为中心,包括洛阳、焦作、新乡、开封等市在内的核心经济区。“九五”计划中也曾提到,但概念尚不清晰。后来,李克强赴河南任职,中原城市群的概念开始强化。研究“十五”计划时,他提出,“河南要有载体去承接工业化、城镇化、农业化‘三化’协调发展,要把龙头做起来......从世界城市发展规律和作用看,中原城市群这个提法是对的”。这时,郑州扮演作为龙头城市带动中原城市群的角色被进一步明确。2001年,河南崛起龙头的郑州,基于地理、交通等多方面因素,向世界征集郑东新区的规划方案。从此,郑州向东发展就定了调。

2003年,为了实现建设小康社会和中原崛起的宏伟目标,河南省委、省政府制定了《河南省全面建设小康社会规划纲要》,作出了实施区域性中心城市带动战略、加快中原城市群发展、实现中原崛起的战略决策,并确定以郑州为中心,一个半小时经济圈内的开封、洛阳、新乡、焦作、许昌、平顶山、漯河、济源9个省辖市组成中原城市群。这时,中原城市群概念被正式提出。

有一点需要承认的是,虽然郑州是河南省经济、科技、金融、物流中心,但是郑州的首位度偏低,还没有绝对优势可以辐射带动周边城市及全省。因此,必须进一步打造郑州作为河南中心城市的地位。不过,如果一个区域内距离相近的若干城市之间始终互不关联,没有城市要素的流动,那么中心城市的集聚将会受到明显的阻碍。极化——扩散理论已论证:一个增长极需要15~20年的发展时间才可能由集聚转化为对外扩散。再者说,即便核心城市完成了极化过程,在它与区域内其他城市联系的前提下,从核心城市到次级规模城市的蛙跳也很难实现,等级扩散将被迫终止,其他城市将无法承接核心城市的利益外流,这就造成了资源的浪费,进而降低了城市群整体效益。

从这个角度看,郑州打造作为中心城市的地位,首先就要与周边其他城市形成合力,进而快速提升自己的辐射带动力。根据世界都市圈(城市群)发展规律,开封刚好有这个便利。开封与郑州空间距离最近,产业雷同度最低。同时,在我们的资料梳理与研究中发现,在中原城市群工业内部结构的相似性分析中,两座城市的相似性较小,工业内部结构具有很强的互补性,两者之间有产业互补的基础。因此,不论是基于郑州向东发展的大方向,还是地理、交通的便利性,郑州与开封合作都可以说是最好的选择。同时,在2004年10月,省发改委征求河南省“十一五”规划时,当时的徐铁滚又写了一篇《关于“郑汴一体化”的几点建议》,同年的12月7日,徐铁滚就接到了省发改委的回信,称会对他提出的建议加以考虑和研究。

基于郑州、开封及河南省未来发展战略布局,建议最终被采纳。2005年4月17日,河南省发改委受省委、省政府委托,在郑州新世纪大厦召开了中原城市群规划开封专题座谈会。在中原城市群规划中先后两次提到“一体化”这个概念。规划中表述道:“在中原城市群的总体规划中,应将开封作为郑州都市圈的功能城市,将郑州的部分教育职能逐步向开封转移,在郑州不再增加高等教育用地,使开封成为郑州都市圈的教育基地,实现一体化发展。”从此,“郑汴一体化”正式被确立。

恰巧的是,同年,美国专栏作家克里斯托夫来到中国,走访了宋朝古都开封,书写了一篇《从开封到纽约——辉煌如过眼烟云》的短评,并罕见地以中文作标题刊登在了美国《纽约时报》上。文章内容回顾了1000年前全球最繁华城市开封衰落的历史,并借此提醒美国人,中国正在复兴。此文一出,社会一片哗然。

时任河南省委书记的徐光春看到这篇文章后,批示道:“我读后感慨万千,我们的古都开封已成为历史发展的反面典型。开封之所以如此,我们不必过多地分析,重要的是现在如何在我们手里把开封建设好,发展好,使之成为现代化的大都市......现在看,要使开封发展起来,没有一些特殊的措施是不行的。我建议省委、省政府专题研究一下,把振兴开封作为‘十一五’规划的重点来实施。”

基于多方考量,“郑汴一体化”被列入“十一五”规划和《中原城市群总体发展规划纲要》中。根据正式实施的《中原城市群总体发展规划纲要》:“十一五”时期,郑汴一体化将重点推进“六个对接”,即功能对接、城区对接、空间对接、产业对接、服务对接、生态对接。从此,郑州与开封两个区域的一体化发展的号角彻底被吹响。2011年,在《国务院关于支持河南省加快建设中原经济区的指导意见》中明确提及,要“推进郑汴一体化发展”。2017年时,国务院办公厅发布关于批准开封市城市总体规划的通知中,再次明确提出,要“深入推进开封与郑州的一体化发展,加强区域基础设施共建共享。”

或许正是因为此,人们至今都将郑汴一体化视作是一项“扶贫”开封的决策。我们认为,如果战略的提出只是扶贫一座城市,它并不能表达出区域一体化真正的价值意义。郑汴一体化的背后应基于河南省区位优势、历史机遇、内陆腹地快速实现对外开放,参与国际竞争等方面做出重大考量。只能说,“扶贫”开封是其中一部分。开封作为曾经宋朝最繁华的都城,如今却一落千丈成为“沉默的大多数”的城市,这不是开封今天应得的宿命。开封的城市复兴需要内生力,同时更需要借助外力。“郑汴一体化”对开封而言,恰逢其时。

在战略实施的这十年多里,两城已在电信、交通、金融、产业、生态等方面逐步实现深度融合,郑开大道建成免费通车、旅游和公交一卡通、郑汴电信同城、郑汴农业产业一体化协调推进机制、共同编制《郑汴一体化招商引资项目库》等。

不过,实际来看,“郑汴一体化”整体推行的节奏还比较缓慢,这也是目前国内在推行区域或城市一体化过程中普遍存在的问题。一直以来,“郑汴一体化”未来的存在形式以及在中原城市群和河南省区域开放当中要扮演的角色一直没有明确的定论。

不过近几年,郑州与开封的“双城记”交往变得频繁起来。2016年,时任开封市市长的侯红赴郑州对接郑汴一体化深度发展有关事宜,就郑汴一体化深度发展三个方面11件具体事项进行了沟通对接,包括“五条通道建设、三大产业对接、三大区域协作”,如今郑汴“融城”效果正进一步显现。但在新的时期下,郑汴一体化、甚至是国家区域一体化以及城市群的发展该怎么办,需要进一步给出思考。

2、对区域一体化的思考

十九大后,我国尤其强调区域协调发展、高质量发展。单体城市发展的阶段已经过去,接下来便是以城市群为主体,发挥区域一体化的关键作用,提高资源配置的效率。上海交通大学特聘教授、中国发展研究中心主任陆铭认为,以“城市群”作为中国城市化接下来发展的一个重要的或者是主要的形态,相较于之前一些关于城镇化的思路和政策导向,现在会更加重视“地理空间”这样的因素对于经济发展和城市发展的意义,看到了“集聚效应”对焕发生产力产生的积极推动作用。

也就是说,原来单体城市的发展阶段已经过去,如今城市应更注重构建打造资源配置能力的平台,加强城市与城市之间的合作。中原城市群作为我国七大城市群之一,且随着战略规划实施和快速推进,正有力推动城市群内各城市的快速发展和协调统一、产业集聚和人口集聚。生产总值仅次于长三角、珠三角、京津冀,位居全国第四位,已成为我国经济第四增长极。但是,不论是与世界上发达的城市群(都市圈)相比,还是与珠三角、京津冀和长三角相比,中原城市群一直存在体制、机制及区域协调发展方面的障碍,一体化进展缓慢。

而我们认为,“郑汴一体化”作为“棋眼”,应快速实现两城市间的区域一体化发展,做大做强郑州这座龙头城市,从而推动中原城市群的发展,提升区域竞争力,参与国际竞争。所以,基于更大的需求,“郑汴一体化”作为示范区,还应首先进一步解放思想,突破行政壁垒,加强两地政府的深入合作。区域(城市)一体化的主要问题就是在行政壁垒的阻碍。

比如,珠三角在这20年的区域一体化实践过程中,在协调机制上不仅有领导定期会晤机制,还有年度考核要求。珠三角是多核心城市群,且城市都在本省,郑汴一体化和郑州大都市圈与其特点相同。我们在资料梳理中发现,珠三角形成了以政府协同治理为主导的多层级协同机制。成立了以省长为组长的《珠三角改革发展规划纲要》领导小组,这样一来会比省级协调机构办公室的协调能力有很大提升。在省级领导小组框架下,还设立了十个专责工作组及办公室。不仅如此,广东省还出台了保障条例和监督办法,对珠三角城市发展与合作进行立法约束和专门督查。

此外,在新型城镇化下,一体化的区域协调发展,还应实现包括城乡在内的城市规划的一体化。目前,以郑汴一体化来说,其城市功能定位已经明确,在两城市区域间,也在进一步的规划。我们认为,郑汴一体化还应跳出郑汴,考虑到与其他城市或地区的深度互动与融合,这样可以避免城市重新建设问题,实现城市空间、土地的合理利用,使其成为河南实现新型城镇化目标的抓手之一。再者,还应进一步推动郑汴一体市场的形成。包括一体化的资本市场,一体化的技术市场,一体化的产权市场等。

郑汴一体化战略是中原城市群的直接体现者,不仅对郑州龙头城市的首位度提升有重要意义,对开封下一步实现城市产业的转型升级有更重要的战略意义,对开封在新一轮城市竞争中能否重新走向世界有重要影响。我们也期待郑州和开封这两个城市之间的爱情马拉松能够尽快进入新的阶段,不但开花,而且结果;不但影响彼此,助力开封古都的现代化复兴和郑州的国家中心城市建设,而且,助力河南省整体的区域转型,助力中部崛起新格局的构建。

参考文献:

《区域经济一体化背景下我国城市群发展的战略选择》

《开封改革开放40周年百人口述史:郑汴一体化的提出与实施》

《国家发改委再议“中原城市群” 对河南意味着什么》

《郑汴一体化对策研究》

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