叶一剑:城投公司的“末路”与“狂欢”

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

关于地方城投公司何去何从的讨论又开始热闹起来了,只不过,这次讨论的重点不再是如何转型的问题,而是城投公司生死的问题。

之所以如此,是因为越来越多的地方政府被爆出,随着地方债务的还款期集中来临,哪怕是“不吃不喝”,产业还能维持一个相对不错的增长速度,甚至说,再加上当地的房地产市场以及背后的土地市场继续维持高位,也难以填补巨额的债务。而实际情况是,借新还旧行不通了,产业发展也遇到了瓶颈,区域房地产和土地市场面临深度拐点,等等,很多地方政府的资金链面临前所未有的断裂风险,有的已经影响到了当地政府的正常开支。

当地方政府自身都无法自保的时候,一度作为“政府钱袋子”的城投公司不但无法继续释放投融资平台的价值,而且,之前所积累的机构臃肿、人才缺失、管理低效,甚至腐败多发等弊端所带来的负面效果开始显现,城投公司的转型甚至成了一些地方政府在新的环境下进行转型发展的直接负担——当潮水退去,才发现,原来那么多的城投公司都是在裸泳。

更要命的是,面对越来越复杂的地区经济发展环境,面对一个所谓的城投公司的“烂摊子”,越是在一些急需专业人才的地方,越开始面对专业人才跨地区流失的窘境。因为,相对落后地区往往对危机的敏感度不够,更缺乏面对危机时做出有效反应的意识,甚至是心有余而力不足,导致一些专业人才开始对这些地区和平台失去信心,进而选择离开,走向一些更具开放性、专业性和改革精神的地区。比如,最近在社会上引发强烈关注的天津滨海新区各开发区法定机构改革中,就从全国各地吸纳了不少中高层管理人才,其中不乏从地方城投公司跳槽来的。

所以,对于那些要人没人、要钱没钱、要产业没产业的城投公司而言,如果任由目前的困境发展下去,末路可能真的来临了。此前,我们在一些地方调研的时候就提出,有些从设立开始就没有创造过真正市场价值的城投公司,就应该走向终结,所谓长痛不如短痛,短痛最好尽快割舍,通过及时止损和尽快谋新,双轮驱动,以为地区转型发展争取时间和战略空间。

当然,也有不少城投公司经过多年的发展积累,实现了较强的投资运营能力,构建了自身的产业发展版图,甚至通过与地方城市化的深度结合,打造了自己的产业新城项目,在很大程度上实现了金控集团的发展模式,实现了企业的品牌化发展。对于这些已经明显超越了传统城投公司的城投公司而言,不仅获得了新一轮转型发展的“船票”,而且,通过进一步的资源整合、兼并重组、城市运营等操作,迎来了新一轮的“狂欢”。

那么,对于那些还希望实现转型并在一定程度上具有转型可能的城投公司而言,我们应该给出什么样的建议呢?

1、超越传统城投公司

主流的观点认为,城投公司出现在上世纪90年代,当时我国还处于从计划经济向市场经济过渡的大背景下,地方政府负责区域基础设施建设的职能逐步确立,而经历财税体制改革以后,地方政府的财政收入面临着先天不足,事权分配模糊,地方政府又不能举债融资。在此背景下,地方政府试图通过城投公司实现城建领域的市场化运营,通过多渠道募集资金,化解城市发展中基础设施建设的财政困难。

而随着房地产市场的快速发展,很多城市启动了城市新区的建设,并通过城投公司的平台开始了城市快速扩张和房地产市场的疯狂成长。这也使得很多的城投公司在城市空间上都获得了自己的地盘,开始围绕地产进行布局,能自己干的就开始自己干,自己不能干的,就通过土地一级整理来作为土地供应平台,分享一定的土地房地产市场红利。所以,发展到今天,对很多城投公司而言,多多少少都与房地产和土地开发相关,这也成为了很多城投公司的“诅咒”,如何摆脱对土地整理和房地产的过度依赖,成为城投公司的转型的必修课。

2008年是城投公司发展的重要节点,国际金融危机爆发,全球经济增长疲软、国际贸易需求下滑,我国市场经济秩序面临挑战。中央政府出台四万亿投资计划,主要投入到铁路、公路和基础设施建设。具体到地方政府,造城运动亦是此起彼伏,银监会和央行也明确支持地方政府组建投融资平台解决城市建设运营的巨大资本缺口,一时间,城投公司成为饱受争议的基建先锋和地方政府推动地方城镇化的主平台。

2014年,新的《预算法》颁布,城投公司高速发展的时代终结,但在客观上城投公司依然有着巨大的存在价值,毕竟,在实体经济疲软的市场环境下,还需要政府继续加大投资。而且,随着城市化的推进,城镇居民对城市基础设施等公共服务需求开始凸显,土地出让减少让地方政府面临着严峻的资金压力,民间资本在基础设施建设领域的参与度有限。在此背景下,城投公司作为政府规划的执行者、城市建设的主力军和国有资产的运营商,对城市建设具有重要的作用。

但是,无论是地方政府,还是资本市场,以及城投公司自身,都很清楚,这种更多执行政府指令、缺少市场化运营基因、没有产业发展支撑的城投公司,转型势在必然,而且,转型越早越好。

但是,具体如何转?转向哪里?虽然大体方向是明确的,但受到一系列存量和增量问题的限制,在实际操作中更是困难重重,一直没有得到普遍解决。

尤其是考虑到,这么多年,房地产市场虽然有所起伏,但一直维持高位,且整体态势一直以相对较高的速度在增长,从而使得地方政府和城投公司从来没有真正的感受山穷水尽、弹尽粮绝的困境,推动这些城投公司转型的动力一直不足。

所以,多有遗憾的是,直到今天,在面临越来越复杂的政策和市场环境,越来越多的城投公司再次陷入前所未有的压力,而转型在提了十几年以后,依然没有太多的成功案例。

出来混,迟早要还的。正如我们前面提到的,城投公司走到今天,面临新的经济发展环境,大量的城投公司开始面临新的抉择。不过,无论是地方社会的稳定发展来看,还是从国家宏观调控和经转型看,都需要确保城投公司不出现大面积的倒闭清算潮,主动推动这些公司的转型是首选项,也是必选项。

2、向产业而生是必然选择

改变已经在发生。在我们接触的城投公司转型发展的案例中,最基本的共识之一是,一定要做产业,只不过,不同的城投公司对待产业选择的态度不一样而已。

比如,有的城投公司受制于人才的缺失和团队的不成熟,只好依托自己直接的政府背景优势,在一些具有较强的政府采购属性的产业和项目落地中,通过与外部成熟的企业合作,进而分享本地市场市场的份额,虽然从长期来看未必能够为企业的发展带来更可持续的竞争力,但也总算是暂时找到了避风港。而且,这样的策略选择,只是对那些地方政府财政状况相对较好的地区的城投公司适用,长期来看,并非根本出路。

还有的城投公司在盘点其所持有的存量资产时,突然发现,之前可能并未当作重点,甚至是更多出于政府要求所投资开发的一些项目,突然成了市场争抢的香饽饽,价格暴涨,如果能够有效的加以利用,不但可以获得转型发展的现金流,还可以在一个较高的起点上,进行新兴产业的布局。

比如,我们在西北某市看到的,有一家城投类公司之前在投资建设一个文旅小镇的时候,虽然并没有完全想明白这一项目的投资开发建设运营逻辑,甚至说政绩导向痕迹明显。但是,随着当地文旅产业的快速发展,哪怕该项目的法律手续还不健全,运营效果不太理想,甚至每年亏损,但因为该项目遇到了文旅产业尤其是文旅小镇大发展的风口,在区域同类产品的市场布局中也占据了先机,品牌认知也不错,竟然获得了较多的市场关注,项目估值也是水涨船高。单就选择卖掉就可以获得不错的现金收益。

在此背景下,既然市场能够看到该项目的价值,那么,对于该城投公司的决策者而言,面对公司转型的现实需求和压力,当然希望借助该项目彻底扭转不利局面,顺势布局大文旅产业,并据此开始一系列尝试,至于后续的效果如何,倒是值得持续关注。

还有一些城投公司的做法更加值得推崇,那就是,基于现有的资源、资金和平台积累,选择一个新兴但在本地又具有落地条件的产业,从产业转型升级甚至是该产业的全球价值链重塑角度来进行布局。

所谓的落地条件包括:该产业在本地有市场,这样就可以先从本地市场拓展开始,或者是本地具有该产业发展所需要的一些原材料供给,此外,围绕该产业的发展,本地具有一定的生产配套能力,如果还有相关的研发配套能力就更好了,等等。

对此产业选择路径,我们是相对比较看好的。而且,在我们看来,这其实代表了一种新的产业发展思路和路径。比如,能够超越当地既有的产业发展水平来看待当地产业的转型升级,将传统产能转变成创新产能,进而实现价值倍增甚至是指数级增长;另外,在这样的产业发展思路中,还会有意识地将创新创业与该产业的转型发展结合起来,通过“双创”来推进产业的转型升级,并充分与互联网、资本运营相结合,通过增量带动存量的产业转型,甚至完全在当地发展出一个新的产业集群,构建其一个新的产业生态。

也正是基于这一产业选择和转型发展策略的分析,我们甚至认为,对很多的城投公司而言,可以将企业转型发展中必然的产业选择与特色小镇(或产业新城)的建设结合起来,这样以来,不但可以充分发挥城投公司在城市基础设施建设、土地开发整理甚至是房地产开发等领域所积累的经验,而且,还可以同时在较高的起点上进行产业布局。

对地方政府来讲,则是同步实现了产业转型和新型城镇化的同步推进。

更重要的是,基于这样一个既有明确的产业属性,又有成熟的产品线特点,还符合国家发展战略导向的项目做为支撑,也可以从更高的战略维度上突破城投公司因为产品线缺失导致的融资困难的瓶颈——通过这一具体的项目,也可以让很多的政策支持和资金配置能够落地,至少在一定程度上改变当下一提城投公司人人喊打的局面。

所以,在最近我们参与策划的一家具有城投公司背景的企业所展开的关于绿色建筑的项目中,就强烈的建议按照区域性的绿色建筑产业小镇的模式来做。

当然,在我们的调研和了解中,也看到很多的城投公司,在进行其产业选择的时候,依然沉浸在所谓的“高大上,高精尖”的迷思当中,一味寻求什么人工智能、生物科技、机器人等产业,根本不考虑当地的人力资源结构、生产配套能力以及消费市场支撑等因素。更有甚者,很多公司之所以盯着这些产业和项目不放,很大程度上是希望通过这些高大上的项目来进一步套取补贴。所以,面对这样的所谓的产业选择让我们提一些发展意见的时候,我们也就只能以“呵呵”回应了。

改变的发生,往往是从希望让改变发生开始的。对于中国城投公司的转型也是如此,在新的压力下,中国的城投公司已经开始迎来发展的分水岭,有的会以破产的方式退出历史舞台,有的会依托其市场化的机制和强大的资源配置能力,迎来新一轮的发展狂欢,有的则开始进入一个充满不确定的转型周期。

历史真实的演进就是这样,总是有企业在倒闭,也总是有新的企业在诞生,也注定有些旧的企业在变幻的环境中重生。

在我们看来,对那些希望获得重新的城投公司而言,需要从现在开始,就放弃等待救助的幻想,积极主动的推进自身的转型之路,充分结合自己资源配置能力和当地的资源禀赋,向产业而生,重建企业的产品线;面对存量的问题,刮骨疗毒,尽快割舍机构臃肿、效率低下、腐败不断的弊病,面向市场,寻求系统性的转型方案;全面革新企业的人力资源战略,珍惜内部的每一个人才,并面向市场寻求更专业的人才支持。

我们的预言是,多年以后,那些获得重生的城投公司会发现,这次压力和城投公司成立以来所经历的历次压力都不一样。

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