于一洋:五年而始,都市圈视角下的京津冀协同发展战略再解析

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

早在1982年,《北京市城市建设总体规划方案》就首次提出北京“首都圈”的概念,2014年,习近平总书记提出了京津冀协同发展重大国家战略,2015年,中共中央政治局会议审议通过、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》,这标志着京津冀区域有了最高规格和标准的顶层设计文本。五年来,这一区域内各个城市之间复杂多变的功能定位与产业联动关系一直处在中国区域重塑与产业变革的核心位置,对其研究与争论也从未断绝。

《京津冀协同发展规划纲要》对京津冀区域的整体定位是“以首都为核心的世界级城市群、区域整体协同发展改革引领区、全国创新驱动经济增长新引擎、生态修复环境改善示范区”。其核心就是以有序疏解北京非首都功能为“牛鼻子”,调整产业结构和空间结构,重点推动京津冀产业升级转移一体化、交通一体化和生态环境保护一体化。

在2019年《国家发改委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》的政策文本中,对于都市圈的界定是“城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”

很显然,都市圈和城市群是两个不完全相同却紧密相关得概念,在空间尺度上,城市群包含都市圈,但在区域协调发展中的资源配置效率上,都市圈明显高于城市群。换句话说,都市圈是城市群的组成单元,没有都市圈的发展,就没有城市群的整体性崛起。所以,现如今,京津冀协同发展在做好城市群顶层设计的同时,更要注重都市圈的建设。

纵观全球各大世界级大都市,无不都是以成熟的都市圈形态屹立于世界城市之林,那么作为中国政治文化中心和三大城市群之一的京津冀区域,要想在未来世界区域竞争中觅得自身地位,都市圈建设将成为影响京津冀协同发展战略的关键变量。

1、都市圈建设对于京津冀协同发展战略意义重大

都市圈的发展体现了区域从初级城市化到高级城市化、从单个城市到城市群发展递进的客观规律。作为中国三大城市群之一的京津冀地区一直是中国改革开放和城镇化进程的代表,京津冀都市圈的建设也将成为中国都市圈兴起的典型。理论上的都市圈,包含一个或多个中心城市,若干次中心城市,以及更外围分布许多中小城镇和卫星城。在这个空间组织体系中,城市功能互补,产业分工合理,资源、要素和人口是自由流动的,各个城市之间是不存在难以逾越的行政壁垒与政策壁垒的,且联席共治。

京津冀的都市圈在城市基础和空间分布上将主要体现为以首都北京和直辖市天津为中心的京津都市圈和以河北省会石家庄为中心城市的石家庄都市圈为主。其中,京津都市圈将是以北京和天津为中心,大体包括雄安新区、保定、廊坊、唐山等北京周边1小时可达的城市。

京津冀都市圈建设的核心依然是有序疏解北京非首都功能这个“牛鼻子”。随着通州副中心和千年雄城雄安新区的设立,北京的功能疏解有了最合适的主要承载地。不仅如此,随着都市圈内立体交通体系和公共基础设施建设的不断完善,便捷的交通运输能力、完善的公共服务能力使得资源和人口在都市圈内的流动自由度将得到进一步提升,在统一协同的政策指引及行政治理下,区域资源配置效率将显著提高。在这些变量的共同作用下,北京市的空间结构、产业结构和人口结构或将将得到优化。比如在北京、天津两地城镇化率早已突破80%并多年保持稳定的同时,使河北的城镇化率在56.4%的基础上加快实现进一步增长。

京津冀协同发展重在产业协同。数据显示,2018年京津冀三地GDP合计8.5万亿元,其中北京地区GDP30320亿元,比上年增长6.6%;天津地区GDP18809.6亿元,比上年增长3.6%;河北地区GDP36010.3亿元,比上年增长6.6%。其中三地合计三次产业构成比为4.3∶34.4∶61.3,第三产业比重比上年提高1.2个百分点。北京第三产业占总体比为81%,天津为58.6%,河北为46.2%。值得关注的是河北第三产业占比首次超过第二产业,对河北经济增长的贡献度达到65.5%。产业转移和产业协同均取得一定积极成效。

但在京津冀如此庞大的城市群体系内,想要完全使得每个城镇的功能定位和产业定位都不同是基本不可能完成的任务,小区域空间尺度层面的产业协同更加具备可操作性。所以,以超过单一城市的都市圈为空间单位,以超过单一产业的产业集群为产业单位,进行二者之间的合理匹配,构建起“齿合型”纵横交错的产业网络,形成紧密联系在一起的空间经济组织体系,使京津冀区域内部在产业分工和功能定位时能最大限度避免同质化竞争。

于国家而言,京津冀都市圈将成为中国经济增长新引擎,高质量发展的新高地,以全新动力发挥经济增长极作用。这是因为,在都市圈建设过程中所必备的空间优化、产业调整和人口布局能极大释放区域发展潜力和资源配置效率,这个过程中还包括对创新驱动和新技术的高度重视、对全新体制机制的改革和尝试,符合中国经济从高速增长向高质量发展转变的时代需求。

尤其是京津冀地区,这里的都市圈建设将成为中国区域协同发展改革引领区和国家区域治理现代化的标杆。在中国新型城镇化进入新时代的关键档口,需要的是发展方式的根本转变。所谓不谋万世者,不足谋一时;不谋全局者,不足谋一域,中国的区域发展需要地方改变以自身利益为核心的“单打独斗”模式,进入以都市圈甚至城市群为单位的集团竞争模式。京津冀都市圈将成为中国参与全球区域竞争,并在全球产业链和价值链重塑中谋得更上游地位的竞争主体。

从世界范围来看,同样作为首都和国内首屈一指超大城市的东京都市圈发展历程有很好的启示意义。狭义上的东京都市圈包括东京都和周边三县,占地仅为日本国土面积的3.6%,GDP却占日本32%,人口更是占日本总人口的28.3%,是世界上经济总量和人口规模最大的都市圈之一,同时也是世界都市圈发展最成熟、最合理的典范之一。

在东京都市圈的形成过程中,有一个理念贯穿始终,那就是法制层面上的统一规划与治理,以市场化手段统一布局城市功能和产业分工,对于土地和人口的调配也是成效明显,且保证了要素资源的合理自由流动,在保持东京的先导发展地位的同时带动周边地区经济和文化发展,一都三县和谐共生才是根本。

在我们看来,具有全球影响力和竞争力的都市圈的出现,这对于中国和京津冀区域追求高质量发展、进一步推进新型城镇化,都是必然选择。

2、不但要疏解,还要考虑再集聚的问题

回顾过往,京津冀协同发展道路堪称曲折;展望未来,京津冀都市圈建设依然任重道远,仍然存在一些亟待解决的真问题。

都市圈是一种“大集聚、小分散”的空间组织形态,也就是说,都市圈对于资源、要素、人口的强大吸引力将长期保持,以此带来产业集聚在这里发生。京津冀都市圈尤其是京津地区亦是如此。

从资源、要素、人口的流动角度来看,京津冀三地依然存在要素流动壁垒以及背后的体制机制问题。尤其是北京,其作为首都和北方首屈一指的集聚中心,设立了非常严格的产业、人口准入门槛。虽然北京因过往几十年的极速城镇化带来了相当严重的“大城市病”,但其病因并不是要素和人口的过度集聚,而是在这个集聚的过程中辐射效应和疏解效果不明显。北京就像一座围城,“外面的进不去,里面的出不来”,使得京津冀三地形成要素流动壁垒,进而导致区域经济的发展质量受到限制。

显然,无论是北京还是国家层面,已经意识到这一系列的问题,且正在加大力度疏解出一些非首都功能的产业与行业,但在我们看来,这些还不够,对于北京而言,不仅是疏解,还有与疏解同时发生的再集聚。

要素自由流动带来的劳动生产率提高对于都市圈建设具有巨大的积极作用。根据劳动经济学的解释,生产要素不断向市场庞大和产业门类齐全的大城市集中且在该区域可自由流动,则这一过程会不断提高劳动生产率,同时创造出更多的就业和更高的收入,只要所带来的收益能够超过集聚效应伴生的要素价格上涨问题,则生产要素和劳动力会一直向大城市流动。

但这个过程并不是“只进不出”的,也就是说,大城市和都市圈在不断集聚资源的同时也会发挥强大的辐射带动作用,会有一些已经不适合在大城市内的产业和功能疏导出来,在大城市或者都市圈外围布局,如装备制造业等等。那么,随着产业的疏导与再布局,人口和劳动力结构也会发生相应的调整,这是个有机动态的过程,其发生的核心基础是要素、人口和产业无壁垒、无限制的在区域内流动。

所以,对于京津冀都市圈而言,应进一步放宽对于城市和人口规模的限制,改为通过都市圈区域产业和功能再布局来调整人口结构;加快户籍制度改革,在全面放宽户籍限制的时机还不成熟的当下,应减少与户籍制度相关的社会保障体系分割和公共服务不均等,以此来促进劳动力和人才的流动,释放劳动生产率。

正如著名学者陆铭教授在其著作《大国大城》中的观点一样,中国大城市的社会问题宜疏不宜堵,对于“大城市病”的治理不能以限制包括劳动力在内的生产要素的流动为代价。政府的功能不是与市场博弈,而是在市场失语的地方,以长远眼光,布局科学的基础设施、提供公共服务供给。只有在聚集中经济发展才能走向均衡,地理的因素不容忽视,只有以追求人均GDP的均衡取代追求区域GDP的均衡,才能充分发挥出大国的国家竞争力,最终提升全体人民的公共利益。

在京津冀都市圈建设过程中,另一个核心是产业分工和再布局,北京非首都功能及产业的疏解。但从这几年的实践来看,一个较为严峻的问题是,被疏解对象的动力不足以及疏解承接地吸引力、承载力均不足的问题。

在我们看来,主要原因就在于都市圈内基础设施、轨道交通、公共服务体系的供给不平衡,阻碍了京津地区对周边的辐射带动作用。诚然,京津地区尤其是北京的交通运输体系和公共服务供给已经相对完善,但作为都市圈重要组成部分的外围城镇和县域,其基础设施建设还亟待升级。虽然有像固安一样优秀的县域崛起范本,但更多的还是相对落后的地区。

所以,应进一步加快加强“一核两翼”的协同发展,提升整个首都都市圈乃至京津冀都市圈的区域承载力。河北雄安新区和通州副中心作为首都北京的“两翼”,一直是非首都功能的主要疏解承载地,其建设速度的快慢,建设水准的高低直接决定北京疏解对象的动力是否充足、对于更多外部资源的吸引力是否充足。现如今,通州副中心已初具规模,雄安新区建设也已以最高标准启动。但在这个过程中,更值得注重的是城市公共服务设施供给的完备性、生态环境的优越程度以及相应的产业和就业政策的制定,这将决定未来人们是否会将这里当作一生的生活目的地。

而且,在我们看来,对于县域和乡村的重视也应提到更高的战略维度。对于首都都市圈乃至整个京津冀都市圈而言,仅有北京、天津、雄安新区、保定、石家庄、廊坊等中心,次中心城市是远远不够的,散布在都市圈各个位置的中小城镇、县域、乡村才是决定一个都市圈活力和发展潜力的根本所在。所以,在做好雄安新区与通州副中心高标准建设的同时,县域的崛起和乡村的振兴也是刻不容缓,无论是产业新城也还,还是特色小镇也罢,都是对于县域和乡村从基础设施到产业导入的全方位的解决方案供给,目的都是打造县域和乡村的地区承载力和吸引力,释放区域活力。

五年而始,其命维新,期待京津冀协同发展的下一个五年。

留下评论

Plain text

  • 不允许HTML标记。
  • 自动将网址与电子邮件地址转变为链接。
  • 自动断行和分段。