城乡融合发展背景下的乡村社会治理向何处去?

文丨宋彦成(方塘传媒主笔)

2019年5月6日,国家发展改革委公开发布《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》(以下简称《意见》),意见提出要走城乡融合发展之路,向改革要动力,加快建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,健全多元投入保障机制,增加对农业农村基础设施建设投入,加快城乡基础设施互联互通,推动人才、土地、资本等要素在城乡间双向流动。

如此,通过体制机制和政策体系的建立健全以解决既有的城乡二元体制区隔所造成的发展差距,而其中的改革也是基于城镇化以及工业化之于城市的快速发展,而相较之下乡村的滞后性而言的。事实上,对于城乡关系以及乡村本身的讨论在主流的叙事话语中往往蕴含着城市霸权思维,而不得不承认的是城市的虹吸效应始终存在。

城市发展过程中各方面的成本优势使得乡村难以在唯GDP论的语境中望其项背,从“以工补农、以城带乡”到“城乡统筹”再到“城乡融合”其所折射的是国家治理过程中城乡发展观念的渐变,而在这一个渐变的过程中,对于乡村而言,其社会主体也是不断在变化和丰富的,这将决定乡村的社会治理向何处去。

一、谁主乡村?

明清以降,直至国民党掌权的中华民国时期,国家对于乡村的社会控制主要还是基于“皇权(国权)不下县”的理念,其中绅权代为皇权或国权在最基层发挥功能作用,即便在抗日战争时期国民党治下曾短暂地施行过保甲制,社会控制加强,但整体上而言,国家权力对于基层的社会控制还是有所保留的。

费孝通、吴晗等先生合著《皇权与绅权》一书中所阐述的一个事实是,皇权的加强与绅权的没落。史靖在《绅权的继替》一文中更是突出了社会剧变使得绅权制度无以为继,代际传承中断,也就意味着直接治理乡村的政治代理人或主体的缺位。

伴随着国家和城市现代化而来的是,乡村的宗族社会日渐式微,这也使得“土豪劣绅”对乡村治理的合法性受到挑战,“打土豪分田地”直接瓦解了乡绅的政治权威和经济基础,其后更有研究者认为正是绅权继替的中断造成了乡村衰落。

自从西方工业文明对于中土形成冲击以来,乡村振兴运动或者对于振兴乡村的愿望从未中断,或以改革推动,或输出革命以再造乡村。上个世纪二三十年代,无论是梁漱溟的“乡村建设运动”,还是晏阳初的“平民教育”,其意都在通过教化新民以改造乡村、振兴乡村,而费孝通等人则是寄望于以工业经济来激发乡村活力。

不过,直到改革开放以后,政策鼓励以及民众的致富热情使得乡镇企业大规模出现,这也被学界描述为是历史上城乡差距最小的一段黄金岁月。其后,城镇化进程加快,园区经济迅猛发展,土地经济日益成为国民经济的重要角色,城市承载着诸多国人的梦想和对于美好生活的想象。

相比之下,受限于城乡二元体制机制的约束,乡村的发展既得不到与城市同等权利的政策支持,农村单一有限的农业效益也难以企及城市工商业的价值输出,同时中国沿海沿江地区的城市所接纳自国际的劳动密集型产业也吸附了大量从农地上解放出来的劳动力。乡村的衰败起始于乡村人口的空心化、产业单一化。

以上,都是从人口与产业的维度叙述了乡村衰败以及乡村振兴产生的背景。其中,无可置疑的是,无论是旧时代作为权力代理人的乡绅,还是新时代的乡村文化精英或财富精英,乃至于在历史上某一时期拥有救世主情结的外来知识分子,其所呈现出来的特征是人才兴乡、精英治理的思维。

与此同时,其背后所不容忽视的一个事实上,伴随着建国以来人民公社、乡镇府、村两委等基层政权的构建,国家无需再借助士绅就可以直接实现对基层的有效控制。

譬如,传统的乡村社会组织是以一个家族为主导,或由两三个家族共同承担社会治理的责任和义务,但是在今天“扫黑除恶”深入到基层的村庄社会以后,使得由一两个家族掌控村庄公共资源分配的可能性被大幅缩减,取而代之的是表现为国家在场的政权机关和组织。

二、乡村社会治理主体的多元化

今天来看,乡村振兴是作为国家发展战略和施政措施而来的。早在2015年,习近平总书记在贵州调研时就强调,要促进城乡要素配置合理化、基本公共服务均等化、基础设施联通化、产业发展融合化、居民收入均衡化。

城乡融合发展理念的提出利在乡村,其根本原因就是乡村的要素配置、基本公共服务、基础设施、产业发展、居民收入等相较于城市不充分、不到位、不均衡,所以首先就是要建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,以此促进各类要素在城乡之间自由流动,并且更多向乡村流动。

在中国人民大学经济学院院长、教授刘守英看来,城乡融合存在三条主线:一是赋予乡村业态发展的制度环境,打开农村大门,让乡村汇聚人力、土地、资本、技术各项要素;二是政府在乡村需要投入诸如教育、养老、医疗等公共品,实现城乡平等享受基本公共服务;三是城市打开城门,保障进城农民群体的教育、居住、就业等权利。

如此,基于乡村与城市之间软硬件的均等化,在有民意基础和政策的支持鼓励之下,城乡资源流动的频率也将不断得到强化,而之于乡村而言,其所容纳的是更为复杂多元的社会主体,其中既包括原住民,比如留守群体,间歇往返于城乡之间的流动人口,以及返乡创业、置业的高学历人群等,当然也包括携带外来资本进驻村庄的企业主体和个体。

譬如,《意见》也提出建立工商资本入乡促进机制,探索在政府引导下工商资本与村集体的合作共赢模式。事实上,早年间民宿行业火热的时候,大量民间资本以及一些北上广深的精英就已通过与村民合作的形式进驻村庄建立基业,他们把情怀安置在山高地远之间,他们掘金于村落,他们把他乡作故乡。

其实,今天也是如此,尤其是一些主题性很强的民族、民俗村落,及以文化旅游产业和商业为经济支撑的村镇,代表性的如东部地区的乌镇、古北水镇、景德镇陶溪川,以及西部地区的袁家村、马嵬驿等,其经营性群体的外部特征已经非常明显,远远超出了省域范围,甚至还囊括了全国乃至全球范围内的人才与资本。

尤其是这些外来资本与人才的进入对于乡村的社会治理赋予了更多想象。我们今天来看下乡创业或服务的人员构成,其实与一百年前衣锦还乡的士绅便很有些相似之处,在今天乡村治理的过程中,学界不少研究者也呼吁社会精英的回归,通过新的观念和理念,以期带动乡村的发展和振兴,这当然是基于乡村能人带动地方经济发展的现实诉求,而且其中也不乏这一方面的成功案例。

而且,在国家行政体制和大的社会治理体系中,大学生村官群体、乡村教师、乡村医生、涉农科研人员以及下乡扶贫干部群体等也在制度层面上被予以支持和鼓励,近来共青团中央更是下发了类似的相关文件,以鼓励青年群体在乡村建功立业。

如果说旧时代的士绅阶层有落叶归根的传统,那么在今天谈论“乡愁”的人群又何尝不是对乡村念念不忘?这其中既有打乡村而来,又辗转于城市与乡村之间的农一代、农二代与农三代们,当然,也有随着城市人才入乡机制的逐步建立以后,入乡加入农村集体经济组织创业兴业的城市人才。

如此,在一个理想的主体多元化的乡村社会,其所带来的是复杂化,不再是简单化一,除了在意识形态上强化农村基层党组织的领导作用之外,关于复杂村庄社会的治理几无经验可循,可能的路径便是建立在契约基础之上的共治与法治。

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