于一洋:人口流失,城市收缩,与中国城市化的“灰犀牛”

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

4月8日,国家发改委印发《2019年新型城镇化建设重点任务》,有一个词引起了社会广泛讨论与关注,“城市收缩”。文本中提到,收缩型中小城市要瘦身强体,转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量,引导人口和公共资源向城区集中。这是“收缩型城市”在政策文本中被首次提到。

人口流失、城市收缩、老龄化加剧,这些都可谓是中国城市化的“灰犀牛”。中国的城镇化率增长和城市规模扩张随着改革开放狂飙猛进了30年多后,于近些年来开始放缓。龙瀛等人在2015年的研究发现,中国有180个县级及以上城市的人口规模和密度出现了下降,尤以东北地区、西北地区和长江经济带中游为“重灾区”。

作为城市发展的一个历史阶段和演替路径,城市收缩是客观存在的。从欧美国家诞生,“蔓延”至中国,且已初具规模。在未来,不能确定中国是否一定会像欧美发达国家一样出现大规模、大范围的城市收缩,但城市收缩现象现如今已经成为中国新型城镇化尤其是中小城市城镇化所面临的重要挑战之一,且该阶段将长期存在。

总体上看,当今中国的城市化是处于整体扩张,局部收缩态势。通过人口数据可以看出,经济社会较为发达的城市群和都市圈鲜有出现城市收缩的现象,但经济活力稍显不足的东北地区、西北地区、长江中游地区已经出现了较为明显的城市收缩现象。

所以在这个关口,国家发改委发文强调收缩型中小城市要调整发展思路是及时而必要的,并使这些收缩型城市得到更多的关注和重视。同时也要认识到,目前中国的收缩城市研究尚处于起步阶段,系统的、基于中国国情的问题解决框架和方案还在探索中。但一个明显的共识是,城市收缩将成为影响未来中国新型城镇化发展的关键变量之一。

1、城市收缩的内涵与成因

在学术和专业领域,“收缩城市”并不是一个全新概念,早在20世纪80年代左右,德国学者就首次提出了这一概念,用来描绘城市人口的大量流失,以及由此带来的城市局部地区空心化现象。

目前学界对于“收缩城市”和城市收缩现象还没有形成统一的定义,根据西方学者的研究,主要有两种界定标准:一是基于人口数量和人口结构的变化,以区域内人口总量、人口密度的减少和人口结构的退化为核心标准,比如老龄化率;二是建立一个多指标评价体系,认为城市收缩是多维作用的结果,如经济衰退、社会治理缺失、城市环境恶化、收入水平降低、失业率升高、文化不认同等多种因素共同作用的导致的人口减少和城市收缩。

收缩城市国际研究网络于2004年就收缩城市给出了较为完整的定义,即人口规模在1万人以上、经历超过2年以上的人口持续流失、且正处于某种结构性经济危机亟待转型的区域。在中国,基于独特的国情和城镇化进程,在如何界定与识别收缩城市上仍没有统一的标准。但是普遍将人口总量流失(包括常住人口、户籍人口、就业劳动力的减少)和人口密度下降作为收缩型城市的核心特征。

本质上讲,“城市收缩”不是一个负面概念,在城镇化进程中,有城市集聚那必然也有城市收缩,其核心更多的是体现在人口的集聚与流失方面,伴随着的是产业的转型与生命周期转换。这也都是符合城镇化发展规律的。

在我们看来,当前中国出现的收缩型城市其所表现出的主要核心特征就是人口流失,虽收缩类型各有不同但成因都是相似的。

首先,改革开放40年来,中国的区域发展是不平衡的,无数的资源和要素向东部沿海地区集聚,包括人口。及至今日,在京津冀、长三角、珠三角已经步入建设世界级城市群和都市圈的新阶段,各大国家级中心城市建设也已经开始发力布局都市圈发展。正是基于此,这些都市圈所发挥的虹吸效应和集聚效应从未停止,虽然现如今中国不会再出现大规模、大范围的人口迁徙,但小规模、小范围的人口向都市圈的流动和集聚依然存在,尤其是年轻人群体。

其中最为典型的就是东北地区和西北地区,根据最近两次的人口普查数据,东北三省和西北地区都是人口和人才流失的“重灾区”。曾是“共和国长子”的东三省,在市场经济体制改革的开始、加速一直到日趋成熟完善的整个历程中,彷佛一直没有找到自己的位置,在其余几个“兄弟”区域大踏步发展前进的同时,自己却掉队了。

及至今日,“投资不过山海关”的民间谶语还一直萦绕。东北地区的产业结构问题也一直争议颇大,从而造成一系列的问题,直观表现在经济不振,在关内其余发达区域尤其是京津地区的虹吸效应影响下,人口不断向关内流动,这是导致东北地区城市收缩的最直接原因。

将空间尺度放小到城市群。根据区域的不同,由于户籍政策、就业机会和新兴产业等战略机遇所带来的差异化,导致一些相对较为发达区域之间小规模的人口流动,且这种流动是双向的,并不能称之为人口流失,是一种劳动力结构的动态调整。如上海和杭州之间,郑州与武汉之间,彼此之间所发挥的集聚效应和对人口的吸引力并没有产生绝对的差距。

但值得注意的是,在相对更小的空间尺度范围内,一些区域的人口和劳动力为了追求更好发展机遇、享受更好的服务,不断向核心城市集聚,且这种流动是单向的,这就使得核心城市和都市圈外围的中小城镇人口流失,造成城市收缩。正是这种虹吸效应的存在使得一些都市圈外围出现了“大都市阴影区”,体现了区域内各个层级的城市发展不协调的矛盾。如武汉都市圈外围和郑州都市圈外围。

其次,既然城市收缩最核心特征是在于人口的转移与流动,那么这背后的逻辑也必然是贯穿整个城市经济发展历程的产业转型、升级甚至消亡。产业结构的转型与迭代只有进行时没有完成时,如果一个区域跟不上全国乃至全球产业重塑的速度,那么该区域在产业链和价值链中的位置必然会逐渐趋于末端,最终被淘汰。

正如东北地区,过往几十年,东北的工业一直支撑着共和国的稳步发展前进。但是,东北的工业大都是资源密集型和劳动密集型的重工业,且转型升级缓慢。在技术的加持下,机器自动化和智能化将逐渐取代人力是工业和制造业体系的最大趋势,这直接导致所提供的就业岗位减少。如果不加快传统工业向新型第二产业的转型,东北地区人口和人才流失现象将不会停止。不仅如此,在东北地区,以生产性服务业为代表的现代服务产业体系基础是非常薄弱的,恰巧这类产业最能提供大量的就业岗位,这也加剧了东北地区的人口流失,造成城市收缩。

美国也是一个明显的例子,既有通过产业的集聚与升级不断吸引人口集聚的几大沿海、沿湖都市圈与城市群,如纽约都市圈、旧金山湾区、五大湖都市圈等,这些如今都是全世界经济活力和创新活力最发达的地区;也有因为产业转型缓慢、失败甚至消亡而导致的人口大量流失,比如底特律,早在2014年就已破产,至今仍在沉沦。所以,基于产业结构调整释放就业岗位的能力也是影响人口流入和流出的关键变量,是城市收缩与否的直接成因。

2、“收缩型城市”该向何处去?

于当今中国而言,在大城市人口依然在不断集聚的今天,出现“收缩型城市”其实是一种必然。甚至可以说,中国的城镇化进程还有很长的路要走,在达到城镇化后期阶段甚至完成城镇化之前,城市收缩现象将继续长期存在。

在收缩型城市渐成规模的今天,中国的城市治理也迎来新的挑战,那就是如果继续“执迷于”传统的扩张规划理念和管理方式,会进一步导致资源的浪费和错配。尤其是在新区新城的规划建设普遍存在于中国各级行政区域中,很多的三四线城市甚至县域都规划出了自己的新区。恰恰这些区域是收缩型城市的“重灾区”,那么在这次城市收缩的浪潮之下,这些新区又该何去何从?

所以正如这次的政策文本中所指出,面对收缩型城市的治理问题,要转变惯性的增量规划思维,严控增量、盘活存量。对于中国的城市治理者而言,在城市收缩、人口流失之时,与城市发展息息相关的城市规划、产业规划和社会治理体系要能够进行相应的调整,以更切合自身实际情况的经济发展理念、计划和模式来推动产业转型升级,不仅如此,更要跳出本地的固有发展圈层,站在整个区域的角度来调整自身的定位,实现区域内的互补协调发展。

这也正契合了精明收缩理论所提倡的精简城市规模以匹配现有城市人口的主张。其实质是在城市人口数量持续减少的情况下,重在提升城市持续发展的内在动力,对人口、产业、基建等城市要素进行集中化,保持集中区域的良性运行和高质量发展。面对不同的收缩类型要采取不同的治理措施,其中科学合理的控制土地供给是一个基础策略,要使人口规模和城市规模相匹配。

城市精明收缩的前提是承认人口总量减少这一客观事实,核心思想是采取集约化的发展模式,提高资源和空间利用效率,方便生产生活,进而激发城市二次发展的活力。精明收缩并不意味着城市发展的退步,而是集聚力量以期实现再次提升,所以精明收缩对于解决中国的城市收缩问题具有十分重要的意义。

在这个过程中,对于正处于收缩阶段的城市规划提出了非常高得要求,在规划精准的同时,也要建立动态调整规划的机制。也即是说,要以科学、先进的理念为指导,以全面、系统的方案为框架,以动态、灵活的调整为策略,具体问题具体分析。重在对城市功能区的再规划,与产业规划相结合,实现城、产、人三位一体,融合协调,重建城市吸引力。

区别于美国等国外所出现的城市收缩的特征与成因,中国因其独特的国情,城市收缩也有着自身鲜明的特征与动因。而长期聚焦于规模扩张和人口集聚问题的中国城市和城市治理者、学者,到底是否做好应对城市收缩等“灰犀牛”的准备,面对这种情势又该如何拿出有效的应对之策,新区新城是该继续推进还是暂缓观望,我们将持续跟进研究。

留下评论

Plain text

  • 不允许HTML标记。
  • 自动将网址与电子邮件地址转变为链接。
  • 自动断行和分段。