于一洋:东京都市圈的经验分析与对中国都市圈的价值启示

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

日本是一个独特且充满争议的国家,东京也是一座历史厚重却饱经战火的城市。相比于伦敦和纽约,同属于东方文化脉络体系下的日本与中国有更多相似之处。尤其是在城镇化和都市圈发展方面,中日两国在不同的历时维度下却面临着相似的问题,人口过度集聚、人均土地面积匮乏、大城市病频发、首都发展长期受困于“单核集中”的困境。可以说无论是北京还是东京,都在其各自的发展历程中承担了相当大的压力。

但与中国刚刚起步不久的都市圈建设不同的是,东京都市圈在解决上述问题方面已经取得了一些进步和成就,与伦敦都市圈、纽约都市圈等并列世界五大都市圈。在空间圈层构建和产业分工布局方面,东京都市圈也积累了很多成功成熟的经验,因此,研究日本城市化进程中的都市圈建设问题,对于当前已经步入新型城镇化建设新阶段的中国而言,具有十分重要的现实意义和实践意义。

不仅如此,日本学者也是最早开始都市圈研究的群体之一,其对于中国的都市圈研究产生了一定的影响。对于日本都市圈的研究也是对日本都市圈研究理论与实践相互结合程度的发现与验证,对于中国的都市圈研究也具有十分重要的理论意义。

1、东京都市圈的演化进程概述与分析

按照日本国土交通省的分类与规划,东京都市圈有狭义和广义之分,且二者在时间序列上也有先后之别。狭义的东京都市圈包括一都三县,即东京都、琦玉县、千叶县和神奈川县,而广义的东京都市圈是在狭义的基础上加上茨城县、栃木县、山梨县和群马县,形成一都七县的东京大都市圈格局(在日本,“县”的行政级别和地域范围高于“市”)。

由此可以直观的看出,东京都市圈的范围也是随着时间的推移发生了一次显著扩大,而这种扩大最直接的原因就是区域内城市规模的膨胀和人口、要素资源的过度集聚使得都市圈的圈域必须随之外延。与这个过程始终相伴的是经济社会的不断发展。

以二战之后作为时间节点往后梳理,从20世纪50年代日本政府制定第一版的首都圈整备规划开始,到现如今已经修订了六次,纵观这整个发展历程,可以将东京都市圈发展划分为三个阶段。

第一阶段为东京都市圈发展起步阶段。自二战以后,日本百废待兴,东京这座城市也亟待重建。在这一阶段,东京都市圈的发展重要培育区域经济增长极,也即是都市圈核心城市的培育,这是任何一个都市圈产生都必须具备的先决条件。在历史底蕴、区位优势、政治核心和经济基础等条件产生的回波效应影响下,资本、人力、技术等要素资源不断向东京集聚,为东京的再次崛起打下坚实基础,东京作为日本首都和关东地区第一大城市,踏上了发展的快车道。

随着东京城市规模不断膨胀的是城市集聚效应的持续强化,但当东京的集聚效应极化到一定程度之后,辐射和扩散效应开始显现。这带来的一个首要影响是东京成熟的交通的基础设施开始向外蔓延,并通过交通基础设施的向外铺设,东京溢出的产业和人口也开始向外疏散,以此来缓解东京不断加剧的人口过载、交通拥堵、资源紧张、环境破坏等“大城市病”。

通过这种疏解,也给东京外围的环核心城市带带来了城市升级的机会。这样以来,东京和其外围环核心城市带产生了互动,东京都市圈“点—线”的空间圈层结构初步成型,初具都市圈的雏形。

第二阶段为东京都市圈发展加速阶段。随着日本经济的逐渐复苏并步入高增长阶段,日本的都市圈发展也进入了加速阶段,这一阶段一直持续到20世纪80年代末期日本房地产泡沫破灭。虽然日本经济从此陷入长时间停滞,但以东京都市圈为代表的日本都市圈却度过了一段极速发展的扩张期,为后来的世界级大都市圈奠定了基础。

在这一阶段,东京都市圈的空间圈层完成从“点—线”结构向“点—线—面”结构的升级,中心城市、次中心城市、外围中小城镇及卫星城的“金字塔”型空间圈层结构初步成型,这是由于东京在高度城市化以后开始呈现郊区化发展趋势,并且随着产业结构的调整和大交通能力的不断完善,不断地有产业和人口持续向外转移。承接这些转移产业和人口的既有次中心城市也有一些得益于交通沿线的新建卫星城,并且随着产业结构调整和交通设施体系蔓延到整个区域,各个次中心城市也纷纷找到自身功能定位是,与东京形成互补。

东京虽然已经出现了产业和人口等资源的外溢,但是在这一阶段,东京的集聚效应仍然在发挥强劲作用,且集聚效应依然大于扩散效应,也就是说,对于东京来说,资源要素依然是净流入的,城市承载压力依然巨大。这就要求东京都市圈在加速发展的过程中要不断调整,即便东京不可避免的陷入了“单核集中”的困境,但通过都市圈空间圈层的不断优化和产业结构的不断升级仍然可以有效缓解“单核集中”困境所带来的问题,且有朝一日可以解决这些问题。

所以在这一阶段的后期,日本政府着力于培育东京都市圈新的区域增长极和能够发挥反磁力中心作用的新城,产生了“田园城市”和“科技新城”等新城开发构想和实践,筑波科学城就是其中的典型代表,而这也为中国的产业新城建设提供了可供参考借鉴的优秀范本。

在整个第二阶段的后期,东京都市圈区域内城市的功能分工和产业分工成为发展重心,日本享誉世界的制造业从核心城市东京外迁到了其他次中心城市和一些中小城镇、卫星城,并且在这里得到了更大的发挥空间,日本当时第一制造业强国的称号是名不虚传。也是在这一时期,东京成为了全球又一大金融中心,东京都市圈内的城市分工和产业分工不断趋于完善,大中小城市间互动更为紧密,区域发展更加协调。

第二阶段的东京都市圈内城市分工不断完善

第三阶段为东京都市圈发展成熟阶段。这一阶段始于20世纪90年代初,日本经济增长虽陷入停滞但也艰难的踏上了缓慢复苏的道路。这一阶段的东京都市圈发展重心放在区域协调与环境保护,这是因为城市功能分工和产业分工已基本完成,人口规模和布局也趋于稳定。

在这一阶段,东京都市圈的空间圈层结构不断优化,由中心城市、次中心城市、中小城镇卫星城、乡村所组成的现代城市体系形成了合理有序的多个圈层,互相之间协调发展并有序配合。不仅如此,东京都市圈的产业结构也趋于完善,中心城市东京以金融业、商贸业与生产性服务业为主,高端制造业和科技产业分布在次中心城市和环核心城市带,重工业及资源型产业则分布在更外围的地区,要素和资源在都市圈内有序无障碍的流动,构建了完善的产业链和价值链。

而且,日本东京都市圈也为世界其他后进都市圈提供了优秀的交通体系样本,由新干线、航空、港口、公路等构成的现代交通网络体系,是东京都市圈成为世界级资源配置平台的基础。东京都市圈在交通网络体系建设方面所展现的全面性、开放性与整体性都很大程度保障了资源配置的高效率。

在环境保护方面,东京都市圈在发展成熟期将其作为工作的重中之重。这是因为在都市圈发展雏形期和加速期,为了最求经济增长和城市规模,付出了极其巨大的环境代价。但是,日本人在痛定思痛之后,为环境治理所作出的努力和成果也是非常值得称赞的。统计最近的三次首都圈整备规划可以发现,在国土管理、国土综合利用基础设施建设、国民生活基础设施建设、大城市及其周边地区建设、地方城市及其山农林渔村建设等五项主要课目中,资源与环境保护、公害与灾害防治、城乡综合环境整治等环保相关内容占据了绝大部分的篇幅。当然只有详尽规划是不够的,东京都市圈对于规划的执行力值得称道,现如今,日本成为世界人居环境最好的国家之一就是最有力的证明。

最后,不得不感叹东京都市圈在乡村建设方面所取得的成就,日本的田园风光也是享誉全球的。日本的乡村建设注重以人为本。首先,通过打造独具特色的美丽田园风光与城市形成差异化,引导人口在城乡之间流动。具体而言,在构建美丽乡村的同时,鼓励学校、企业、非政府组织等与地方社团联系合作,增加城市居民体验乡村生活的机会,促进城乡之间人口交流以及信息互换。

其次,通过农林水产业平台构建和特色文旅产业的开发,解决乡村发展所面临的核心产业问题,并与城市产业形成差异化竞争,实现城市与乡村的融合发展。在这个过程中,日本强大的IP创新能力和变现能力是值得我们去深入研究和学习的。更为值得注意的是,日本在推进乡村发展过程中,所形成的社会服务均等化和社会福利一体化制度,这是实现城乡融合发展的基础。

2、东京都市圈建设对中国都市圈发展的启示

从前文的分析可以看出,日本东京都市圈的发展是具有显著特色的,即“单核集中”,并且在都市圈建设的初期与中期,也是明显以经济增长作为第一追求的,在这个过程中,造成的资源浪费和环境破环也是很严重的。但日本在其都市圈发展成熟阶段所展现出的环境治理决心和成就非常值得我们学习。

与之相对的,我国很多都市圈发展也面临空间膨胀加速、产业结构失衡、人口压力过大、土地供需矛盾、环境问题突出、城乡差距拉大等问题,因此,研究借鉴东京都市圈的发展经验对于我国都市圈尤其是同样处于首都地位的北京都市圈建设有很大的启示。

首先,都市圈建设,规划先行。在国家级战略层面,与区域协调发展和都市圈建设相关的政策文本已经相继出台很多,在顶层设计方面已经渐渐齐备。但在实际操作的战术层面,一个超越行政边界,能够实现区域统一规划的组织和机构亟待组建,能够发挥实质性作用的行政协调管理机制亟待完善,这其中涉及到的多方利益协调和政策配合力度需要中央和地方的共同参与和统筹。

如此细分下来,区域规划、交通基建、招商引资、工商税收、户籍管理、社会保障等等领域都需要统一协调起来,更遑论在整个规划过程中还需要民众和一些相关社会团体参与进来,所以如何运用和引导好社会力量也是一个非常考验地方政策制定能力和执政能力的重要指标。

第二,在空间圈层构建方面,无论是伦敦、纽约还是东京都已经证明“金字塔”型结构是科学合理的。而东京都市圈更是向我们展示在面对“单核集中”困境时该如何破局。在我们看来,产业转移和新城建设是其突围该困境的最重要法宝,使得人口城镇化与土地城镇化协调发展。

其中,尤其是新城建设值得我们关注,这是因为东京都市圈在土地存量调整和增量控制方面都展现出了有效的手段和措施。土地存量调整的最大亮点就是新城建设,过程中培育建设了大量的田园城市、住宅城市、研究城市以及交通枢纽等,前文已经提到的筑波科学城就是最好的例证,未来会针对筑波科学城的案例做详尽分析。

第三,关于产业分工布局,其实战略层面的东西国内学界和规划界已然了然于心,重点是具体到某一地区该布局哪一产业这些战术问题该如何解决。而东京都市圈向我们提供的经验是在强大的政策调配力度下,根据区位、地理环境和资源禀赋来布局产业。尤其是地理环境,日本是一个非常受制于地理环境的国家,其狭长的岛链地形已经决定了其产业格局在大自然的初步分配下有了一个基础的分工。如东京都市圈内的神奈川县,因其县内大都是平原丘陵地带,使之成为日本人口最多、密度最大、城镇化率极高、工业产值全国第二的经济强县,其也是承接东京外溢产业最多、与东京产业互动最密切的地区,所谓京(东京)滨(横滨)工业带就是这里。

所以在我们看来,根据区位和资源禀赋,形成以核心城市为依托的产业集群,在区域内构建起若干有特色、差异化竞争力的产业链条和价值链条,强化“中心”与“外围”的产业分工协作与经济关联度,不能脱离当地实际一味的追求“高大上”类的产业,因地制宜才是根本。

综上所述,作为我国近邻的日本,自二战以来的发展道路为我们提供了很多生动真实的案例。其在战后重新崛起的过程中有许多值得我们虚心学习的经验,但也有许多值得我们高度警惕的教训。都市圈发展尤其如此,日本不仅有东京都市圈,还有大阪都市圈和名古屋都市圈,日本在都市圈建设中所展现的规划有效性、强政策力度和环境治理决心是值得我们学习借鉴的,但其在建设过程中对于房地产业不加限制所造成的恶果是我们要引以为戒的。但无论如何,东京已屹立于世界顶级都市圈之林,期待下一个世界级都市圈故事发生在中国。

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