于一洋:纽约都市圈发展经验对中国都市圈培育的启示

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

如果你爱他(她),就送他(她)到纽约,因为那里是天堂;如果你恨他(她),也送他(她)到纽约,因为那里是地狱。

这是对纽约最真实的写照。光明与黑暗、荣耀与堕落、美好与罪恶,无数影视、戏剧还有小说都将这座城市以极尽辞藻的来形容刻画,不断幻想着这座城市的毁灭又新生,试图将这座自由女神所居住的“宫殿”呈现在人世间。世界城市史上从未有一座城市如纽约一般将如此多的矛盾聚合在一起,也从未有城市在“世界第一”的宝座上雄踞如此之久。也许这就是她的魅力所在,及至今日依然吸引着数以千万计形形色色的灵魂在这里穿梭和徘徊。

站在当前的时间节点纵观纽约数百年的城市发展史可以发现,这始终是个自我颠覆与重塑的过程。城市化、逆城市化、再中心化,发展到今天,纽约所处的区域已经成长为当今世界相对最成熟、最具代表性的都市圈和城市群。这里作为美国工业经济和现代服务经济的发源地和中心之一,在美国经济史和城建史上一直享有重要地位。

在中国的新型城镇化和区域协调发展进入都市圈建设的时代背景下,对于纽约都市圈的重新发现和价值解读具有非常重要的理论意义与实践意义,其发展建设经验将为中国的都市圈发展尤其是与纽约都市圈有相似之处的长三角区域的都市圈发展提供重要参考。

1、纽约都市圈的前世今生

纽约都市圈地处美国北大西洋沿岸,是一个典型的多中心都市圈,区域内包括纽约、波士顿、费城、华盛顿、巴尔的摩五座核心城市,再加上其周围分布的卫星城镇,共超过40个城市星罗棋布。北起缅因州,南至弗吉尼亚州,跨越了10个州,呈带状分布,面积约为33 669.8平方公里,城市化水平高达90%以上。是美国的经济中心、文化中心、教育中心、政治中心和创新中心。

纽约的建城时间并不算早,但其发展速度却是极快,早在19世纪末至20世纪初就已基本结束城市化,初具世界级大都市的雏形。随着美国在工业化时代的狂飙猛进,纽约地区成为美国最重要的工业基地,人口、资源、资金、技术不断集聚,城市规模迅速膨胀,并引发了一系列的社会问题。所以纽约的都市圈发展进程并不是一帆风顺的,期间也经过了多次的规划调整和产业调整,才有了现如今的世界级都市圈。

总体来看,纽约都市圈的发展共经历了三个阶段。第一阶段,区域内各个城市孤立而分散。在美国南北战争之前,国内城市化和工业化尚处于起步阶段,经济发展缓慢,产业结构简单且单一,即农业依然占据着主导地位。随着城市化和工业化的推进,人口依然不可逆转的向城市集聚,城市规模逐步扩大。但城市规模和交通能力在空间尺度上依然无法形成有效联动,所以城市间的联系仍旧较少,各个城市处于独立发展状态,空间组织结构还不明显。

但伴随着美国内战的结束和1870年第二次工业革命的到来,美国成为这个时代的领跑者。外向型经济使得以纽约、波士顿和费城为代表的港口城市迎来了飞速发展的黄金机遇期,区域集聚能力不断强化,城市发展进入了第二阶段,即区域城市体系的形成。在这一阶段里,科学技术开始深刻的影响着工业,美国迎来了技术大爆发,工业取代农业成为美国经济的主力,产业结构发生显著变化,要素资源不断集聚,城市规模飞速壮大、数量不断增加,城市化进入鼎盛时期。

同时随着以铁路为代表的交通体系不断形成与完善,各个城市之间开始发生有效联动,出现了第二次产业大分工,逐步形成了以纽约、波士顿、费城为区域增长核心的轴状结构,多中心空间组织形态的区域城市体系基本形成。

及至1920年,美国的城市化基本完成,且进入了后工业化时代,产业结构再次发生重大变化,第三产业开始向第二产业的主导地位发起冲击。在中心城市不断扩大的同时,美国城市开始了郊区化发展,即中心城市的辐射效应开始显现。在这一背景下,纽约的城市化发展进入第三阶段,即纽约都市圈的形成。

这一阶段历经美国大萧条、第二次世界大战,美国的制造业开始走向衰退,作为美国重要工业基地的纽约都市圈进入了至关重要的产业大调整、大升级和大分工阶段。区域内各个城市为了应对日趋激烈的国际竞争,不断加强了城市功能分工和产业部门分工,强化经济关联度和互补性,打破了各个城市原有的发展界限,纽约都市圈不断发展成熟。与此同时,以服务业和金融业为代表的第三产业终于在20世纪80年代超过了以工业和制造业为代表的第二产业,成为纽约都市圈的主导产业,形成了现如今空间圈层完善、产业结构合理、要素流动自由、科技创新活跃的世界级都市圈。

可以说,纽约是在上述第三阶段才正式步入都市圈时代。在这个阶段中,百年间共出现了四次纽约都市圈总体规划,除了第四次规划于2017年刚刚问世,其影响还未明显显现以外,其余三次规划都对纽约都市圈的发展产生了重大影响,每一份规划都是为了解决当时所面临的和未来可能面临的困境而诞生。

纽约都市圈总体规划自诞生以来就明确了“以居民为中心”的规划理念,整个规划极具前瞻性、法规性、科学性和灵活性,这也是近百年来只有四次规划的原因所在。更为值得注意的是,纽约都市圈四次总体规划都是在不改变行政边界的基础上实现了区域的统一规划,这需要创新的多方利益协调机制和政策调配力度。这也是都市圈规划最具价值但也是最难攻克的点。

2、纽约都市圈的发展建设经验分析

前文已经提到,纽约都市圈呈带状分布,核心城市和区域都地处沿海,区位优势明显。经过近百年的发展,在空间圈层构建和产业分工布局方面积累了先进的发展理念与实践成果。

在空间圈层构建方面,纽约都市圈进行了“金字塔”形这一最科学合理的结构布局。纽约作为“塔尖”中心城市,是为区域增长极并发挥心脏功能,第二层是波士顿、费城、华盛顿、巴尔的摩四座次中心城市,底层是分布于周围县域的中小城镇及卫星城。这种自上而下的有序分布构成了纽约都市圈完备的城市体系。不同层次体系的城市自有其功能定位,使得各自城市形成了自己的优势产业,在整个区域内形成了产业分工,实现了互补错位发展,这种良好的基础还能推进纽约都市圈城市分工体系的不断优化,这是一个动态的过程。

分开来看,纽约市作为整个纽约都市圈的核心,是整个区域的集聚中心和辐射源头,毫无疑问是区域第一增长极。纽约市经济总量巨大、服务功能齐全、消费市场广阔、集聚能力和辐射能力都极其强大,是整个都市圈发展的基础和世界级资源配置中心。纽约市以金融、商业和生产性服务业为支柱产业,为区域内其他重要城市的发展提供了必须的要素、资金、信息和服务的支持,尤其是其作为全球金融中心享誉世界的强大资金配置能力,能够为纽约都市圈内各个城市和产业的发展提供巨大金融支持,是区域经济发展的强劲助推。

中心城市的综合实力和首位度越强大,其对都市圈的带动作用越明显,归根结底还是其所发挥的资源配置能力和效率。正如纽约在纽约都市圈中发挥的心脏作用一般,循环往复的为都市圈供血,使得区域内各个机能都能正常发挥。正是纽约强大的竞争力决定了纽约都市圈竞争力的上限。

纽约都市圈的强大竞争力不仅来源于纽约的强大,更是因为在其百年发展历程中,也找到了费城、波士顿、华盛顿、巴尔的摩这些次中心城市的定位,与纽约形成了错位协调发展。历史文化中心费城、科技教育中心波士顿、政治中心华盛顿、老工业中心巴尔的摩,正是这些次中心城市每个都肩负起自身的重任和角色,形成了不同的城市功能,避免了内部同质化竞争,走协调发展道路。在这个体系下,再辅以配套功能各异、门类齐全的中心城镇、卫星城、产业新城等,在整体上形成了区域合力,成就了纽约都市圈的强大综合实力。

在产业分工布局方面,纽约都市圈是根据各个城市的功能定位来布局产业。纵观整个美国产业变革史,纽约的产业结构转变很具有典型性。纽约曾是美国的工业和制造业中心,经过百余年的发展演变,形成了如今以金融业和生产性服务业为核心的现代产业体系。这背后是纽约紧跟时代变革步伐并适时求变的逻辑与决心。

华尔街的威名成就了纽约世界金融中心的地位,相比于伦敦、东京、香港和新加坡,纽约对世界经济和金融的影响力是最为显著的,纽约证券交易所的指数波动时刻关系着全球证券市场的稳定。并且这里集聚着全球最多的银行、证券、基金等金融机构,并围绕此形成了健全的商业服务业和生产性服务业,可以说纽约的现代服务体系是最健全和成熟的。

不仅如此,纽约都市圈除了是全球金融中心之外,还是世界重要的科创中兴、文化中心、政治中心。区域内其他次中心城市根据自身功能定位,都找到了与纽约实现错位发展的产业道路。波士顿的高新科技产业和教育产业;费城的文化、医药、航空与电子产业;巴尔的摩的矿产业、钢铁业和工业制造业;更遑论华盛顿身为美国首都围绕其政治职能所衍生出的各种服务业。这些城市在区域整体上形成了一定程度的产业协同和互补发展,使得要素能够在都市圈内合理流动且不会发生过多的内耗和外流。这样区域内产业布局的合理性,极大增加了纽约都市圈各大城市之间的协同性,增强了都市圈的整体竞争力。

3、纽约都市圈发展经验对中国都市圈培育的启示

综合纽约都市圈在空间圈层构建和产业分工布局方面的发展建设经验,可以看出空间圈层和产业分工是相辅相成的,在一定程度上也是有先后顺序的,既可以是通过空间圈层功能来决定产业分工,也可以是通过产业基础和分工来决定空间圈层的功能定位。但无论哪种,前提都是要规划先行。这对中国新的发展阶段中国都市圈的培育具有直接的启示意义和借鉴价值。

这是因为都市圈在发展过程中一定会因过度集聚而产生一些负面效应,所谓“大城市病”即是如此。所以一份科学合理具有前瞻性的规划文本是都市圈发展的战略和战术依据。所以,有很大概率在今年问世的“长江三角洲区域一体化发展规划纲要”就非常值得期待了,这份政策战略文本将直接回答未来十几年乃至几十年长三角区域都市圈发展的走向。也许将就上海、杭州、南京等中心城市之间的功能定位与产业分工做出指引,更为值得关注的是,这份文件对于打破行政壁垒、构建统一的协调发展机制做出何种程度的界定将至关重要。

众所周知,长三角区域是一个典型的多中心城市群,上海与周边城市形成的“一超多强”格局已经呈稳定之势。这就与纽约都市圈的多核心都市圈空间格局有相似之处。而且,上海的金融中心功能日益凸显,这就使得长三角都市圈与纽约都市圈一样,其中心城市都是世界级金融中心,那么纽约与其周边城市的功能定位与产业分工就对上海有极大的启示和借鉴作用。

不仅如此,上海的产业结构也与纽约市趋同,但区别是上海的集聚能力和区域首位度较之纽约还有所差距。上海应进一步推进产业结构调整,将工业和制造业继续外迁,重点打造以金融业、商贸业和生产性服务业为代表的现代产业体系,继续做大做强上海的区域龙头作用,将增长极发挥到极致,这将直接决定长三角都市圈国际竞争力的上限。

与此同时,基于杭州、南京、宁波等都市圈次中心城市的产业基础和禀赋,打造多中心区域格局,找到自身定位与比较优势,形成产业分工,进行区域内错位协调发展。这样一来,在大区域空间尺度上,上海、杭州、南京等中心城市形成了功能互补、产业分工的发展格局,在城市各自的小区域空间尺度上,又可以形成多个小型都市圈,即上海都市圈、杭州都市圈、南京都市圈等,至此“圈中圈”的长三角都市圈层级就形成了。

在我们看来,长三角都市圈中,中心城市上海,次中心城市杭州、南京、宁波等已初具发展基础,更重要的是如何进行县域层面的中小城镇、卫星城等城市体系的建设。中心城市从来不是孤立存在的,必然需要配套小城市在周边分布,形成反磁力中心体系和功能外溢承接地。在这个体系中,产业新城将以其明显的城市属性和产业属性发挥都市圈节点城市作用,并在区域产业链和价值链构建过程中承担重要角色,如嘉善产业新城。

嘉善产业新城是浙江省嘉善县人民政府与国内领先的产业新城运营商华夏幸福联手打造。如今,嘉善产业新城与上海产业协作日益密切,90%招商引资项目与上海有关,“总部在上海,制造服务在嘉善”、“创意在上海,孵化转化在嘉善”的产业格局逐步形成。嘉善产业新城已成为长三角区域产业新城新标杆,为经济相对发达的小城镇和县域提供了城镇化参考范本,未来其发展潜力和样本效应将更凸显。

综上所述,纽约都市圈的发展建设经验仍然值得深入研究,其作为标杆案例一直受到各国经济学家和规划学者的关注,也是各国政府和城市管理者效仿借鉴的蓝本。于中国的都市圈尤其是长三角都市圈而言尤甚,在吸收学习先进经验的同时,更应进行符合中国国情的本地化创新与实践。

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