于一洋:产业新城在都市圈发展中的角色扮演与价值分析

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

2月21日,国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》。《意见》中提出,到2022年,都市圈同城化取得明显进展,基础设施一体化程度大幅提高,阻碍生产要素自由流动的行政壁垒和体制机制障碍基本消除,成本分担和利益共享机制更加完善,梯次形成若干空间结构清晰、城市功能互补、要素流动有序、产业分工协调、交通往来顺畅、公共服务均衡、环境和谐宜居的现代化都市圈。到2035年,现代化都市圈格局更加成熟,形成若干具有全球影响力的都市圈。

这是国家战略文本首次针对都市圈出台如此详尽地发展指导意见。更为值得关注的是,《意见》立足中国国情,总结提出了一套成体系的培育发展现代化都市圈的实施方案,包括推进基础设施一体化、强化城市间产业分工协作、加快建设统一开放市场、推进公共服务共建共享、强化生态环境共保共治、率先实现城乡融合发展、构建都市圈一体化发展机制共七套发展目标与战术体系,具有很强的创新性、指导性与实践性。以该《意见》为战略指导的都市圈发展必将成为拉动中国新一轮新型城镇化建设的马车之一。

作为一家市场化的智库,方塘智库一直聚焦研究区域经济与新型城镇化发展,并认为都市圈建设、县域崛起、乡村振兴将一并成为拉动中国新一轮新型城镇化发展的三驾马车,无论是都市圈发展还是县域崛起与乡村振兴,产业新城是共同的战略支撑点之一。

尤其是对都市圈的发展而言,产业新城的角色扮演和综合价值值得深入研究分析。产业新城本身作为一座新城和其固有的产业属性,在空间圈层构建、产业分工布局、要素自由流动等方面都能为都市圈发展提供强大的动能与支撑。可以预见的是,都市圈的发展建设将为产业新城模式的发展与不断落地提供肥沃的土壤,而产业新城也将成为都市圈发展的重要组成部分,这在米尔顿·凯恩斯之于英国伦敦都市圈、筑波科学城之于日本东京都市圈、固安产业新城之于北京都市圈、张江高科技园之于上海长三角都市圈等案例中已经有较为直接的表现。

1、产业新城是都市圈空间圈层构建的组成节点

《意见》中对都市圈的定义是,“都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”而这个“1小时通勤圈”就是都市圈的有效辐射半径,以国际较为发达和成熟的都市圈来看,这个半径大概在80公里左右(中心到边缘),其所涵盖面积一般不超过2万平方公里。

毫无疑问,这2万平方公里将是人口、资源和要素大量集聚的空间形态,除中心都市之外,整个都市圈内大大小小的城镇星罗棋布。

决定一个都市圈发展质量的一项关键指标就是其空间结构是否合理,这对都市圈空间圈层的构建提出了很高的要求。

都市圈空间结构是都市圈内城市经济结构与社会结构的空间组合,在这个体系里影响最大的变量就是人口的流动,而人口流动又明显受到就业市场和交通通勤的影响。

根据国内外都市圈的发展历程,都市圈的发展总是伴随着区域内人口的增长与集聚。当中心城市对于人口的吸引和承载濒临极限的时候,其必然出现人口外溢。而人口外溢是有方向性特征的,即人口总是向着就业市场繁荣或者交通通勤方便的地方外溢。这是因为,就业与生产消费市场的存在是吸引人口集聚的第一源动力,而快捷、高效的交通通勤本身就具有强大的外部效应,其运输能力使得中心城市外溢人口向着交通要道沿线两旁的区域聚集,改变着都市圈的空间结构。

可见,交通网络对于都市圈空间结构调整、空间圈层构建具有巨大的影响,这也是《意见》中着重提出畅通都市圈公路网、打造轨道上的都市圈、提升都市圈物流运行效率的意义所在。

产业新城所发挥的对都市圈内部人口流动的影响相对比较综合。首先,产业新城最核心的属性是先进产业的打造与培育,而这将衍生出大量的就业岗位。再加上产业新城本身的城市属性,也具备生活与消费功能,在这些属性共同作用下,形成了对于人口的强大吸引力,能够很好的承接中心城市外溢人口同时,发挥类似卫星城的作用与中心城市形成空间结构上的良好互补。

此外,很多产业新城一般布局在环中心城市带,其项目选址刚好在都市圈80公里半径范围之内,所以产业新城能完美承担起一个重要交通通勤节点的作用。产业新城本身的规划与打造就是高标准的,其自身优秀的基础设施建设能够与都市圈内基础设施建设形成无缝对接,推进都市圈基础设施一体化,有效增强了都市圈基础设施的连接性与贯通性。

最后,从整体空间圈层结构来看,产业新城的选址和布局一般都是要经过科学规划的,有效避免了人口外溢和产业外迁的盲目自发性集结,也是资源的有效配置。通过在都市圈范围内环中心城市科学布局产业新城,实现了以特大中心城市为核心、周边合理分布若干个中小城市和产业新城,达到了弗里德曼“中心外围”理论的理想都市圈层形态,最大限度实现了空间圈层结构的合理构建。

2、产业新城是都市圈产业分工布局的承载阵地

都市圈的发展带来了全新的区域产业分工与产业链、价值链的重塑。在我们看来,成熟的大都市圈其产业布局一定是中心城市以生产性服务业为代表的现代服务业为主,环中心城市带分布高端制造业,重化工业等传统产业在更加外围的城市。在这个过程中,产业链的上下不同环节在都市圈范围内合理有序的转移,促进区域协调发展。

本次国家发改委的《意见》提出,以推动都市圈内各城市间专业化分工协作为导向,推动中心城市产业高端化发展,夯实中小城市制造业基础,促进城市功能互补、产业错位布局和特色化发展。而产业新城因其本身属性将成为承接中心城市外迁产业、夯实中小城市制造业基础、通过打造和培育特色产业与中心城市形成功能互补、产业分工的主要承载阵地。

首先,产业新城的产业打造一般以先进制造业为主,其依托中心城市外围中小城市土地、人力等资源综合成本低的优势,积极优化营商环境和城市生态环境,推动先进制造业规模化、特色化、集群化发展。

先进制造业在产业新城的集聚逻辑主要体现在:一方面,集聚形成的产业集群可以带来规模经济效应,进一步促进生产成本的降低和生产效率的提高,进而促进产业新城所在地方的发展和经济增长;另一方面,产业集群的形成过程,也是吸引中心城市外溢劳动力、资本等生产要素进一步流入的过程,使外围中小城市更好地发挥卫星城作用,与中心城市形成良性的产业互补与差异化发展。

其次,产业新城还能承接中心城市向外疏解的非核心功能和产业。《意见》提出,统筹整合都市圈内新区、园区等各类平台,支持建设一体化发展和承接产业转移示范区,推动创新链和产业链融合发展。鼓励建立联合招商、共同开发、利税共享的产业合作发展机制。身兼城市平台、产业平台、招商平台、投资平台、资源配置平台于一身的产业新城模式与这一系列要求完美匹配。

在这个承接过程中,产业新城所在区域不断形成与中心城市不同的城市功能和特色,并能与中心城市实现跨区域联动与互补发展。不仅如此,产业新城通过承接中心城市向外疏解的非核心功能和产业还能有效缓解大城市病,避免中心城市可能出现的因承载力崩溃而导致的衰退。比如英国的第三代新城典范米尔顿·凯恩斯,其规划初衷就是为了缓解伦敦因人口不断集聚出现的大城市病,通过与伦敦实现产业分工和功能互补,有效疏解了伦敦的产业和人口,也促进了伦敦都市圈的发展。

3、产业新城是都市圈要素自由流动的配置平台

一个无可争议的事实是,都市圈是人口最向往、资本最青睐、企业最集中、创新最活跃的区域,这意味着都市圈以相对极小的空间体量集聚了最大量的人口、资金、资源等生产要素。正是这些要素的集聚才造就了政治中心、经济中心、文化中心、科创中心在都市圈的云集,成就了都市圈“富可敌国”的奇迹。

但是根据生产要素理论,对一个区域的持续发展活力而言,人口、资金、资源等生产要素的吸引与集聚并不是唯一衡量标准,一个更重要的评价指标是要素的流动。这是因为都市圈作为一个极具分量和代表性的区域经济体,其内部城市的经济社会发展并非均质,要素在都市圈内部的流动决定了都市圈的市场经济程度和发展活力。

一个完整的都市圈是包括中心城市、次中心城市、中小城镇和产业新城等卫星城这些多级圈层在内的有机组合,内部各个圈层因区位和发展水平不同,其要素的拥有量差异较大。在都市圈的不同发展阶段,区域内部各要素的集聚、扩散、回流和滴涓效应始终存在,也就是说要素在都市圈内应该是一直流动的。

其实质是,都市圈内各要素的流动是为了追求效率。要素流动促进了都市圈区域经济和社会的发展,这种发展又加速了都市圈内的产业分工,而产业分工进一步加速了要素的流动,形成了良性循环。

所以说都市圈的发展离不开要素的流动。同时,都市圈作为区域经济体是个开放的系统,其要素的流动更是全国化甚至是国际化的。也就是说,都市圈与都市圈之间也存在要素的流动,都市圈之间的区域分工越发展,其间的要素流动就越频繁。

所以为了培育现代化都市圈,《意见》提出,以打破地域分割和行业垄断、清除市场壁垒为重点,加快清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法,营造规则统一开放、标准互认、要素自由流动的市场环境。这一段表述说明我们对于要素自由流动之于都市圈的意义是非常清晰的,将从行政与制度层面打破要素流动壁垒,但是,要素的自由流动也需要市场化的手段。那么在这个过程中,产业新城又能发挥什么作用呢。

方塘智库一直强调,产业新城本身具有十分明显的平台属性。这个平台属性一部分属于其自身作为一座城市的天然功能,另一部分属于打造产业新城的产业新城运营商。而无论是出于哪一种考虑,产业新城平台属性最大的作用就是资源配置。

首先,产业新城作为一座城,其所承载的空间、产业本身就是生产消费、资源置换的场所,这种功能使之成为资源和要素在都市圈内部流动的一个重要节点和枢纽。资金、技术、人才既可以从其他地方流动到这里,这里诞生的原创性技术也可以流动到其他需要的地方,实现了要素在都市圈内的市场化配置与动态调整。

其次,产业新城运营商在产业运营过程中,通过企业自身的资源配置能力为产业新城赋能,通过其强大的招商引资和创新孵化能力,不断的集聚技术和人才,通过竞争与合作,使之成为要素流入到都市圈内部市场中去。这在产业新城运营商华夏幸福所运作的产业新城项目中都有比较明显的体现,而且,也被认为是华夏幸福作为领先的产业新城运营商的核心竞争力之一。

最后要强调的是,产业新城所带来的技术创新也许才是对都市圈发展与要素流动的最大贡献,这是因为在如今全球产业格局重塑的背景下,科技创新是对人才、资金等要素的最大集聚和最优配置,更遑论技术本身就是当今时代最具价值的生产要素。无论是有“中国硅谷”之称的上海张江高科技园区还是北科建打造的中关村系列科技园区,其最初逻辑都是对于技术的追求,这些科技产业园区本身对于所在都市圈区域的贡献无可替代。

综上所述,中国的新型城镇化已经进入了都市圈发展时代,都市圈建设、县域崛起、乡村振兴将共同成为未来中国经济增长的压舱石。继北上广深等14座城市之后,郑州、宁波也跻身“万亿GDP城市俱乐部”,中国的都市圈建设开启了齐头并进、群雄并起的新局面。而产业新城模式以其优秀的空间拓展能力、产业培育能力和资源配置能力将在都市圈发展过程中发挥着不可或缺的重要作用,其未来值得期待。

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