于一洋:中国城镇化率增速放缓以后,怎么办?

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

新型城镇化之于中国经济以及中国时代变革的意义已不用赘述,可以说,40年来中国经济增长的奇迹就是建立在工业化和城镇化发展的基础之上。中国从改革开放之初不到18%的城镇化率发展到2017年的58.52%城镇化率只用了不到40年,与之伴随的是中国经济几十年的高增长。

根据美国城市学家诺瑟姆对世界各国城市化的研究,世界城市化分为三个阶段:初期、中期和后期。其中,初期阶段的特征是人口城镇化率在30%以下,主要人口集中在农村,工业生产力水平还比较低;中期阶段是人口城镇化率在30%到70%之间,工业成为生产主力,生产效率提高,经济增长强劲,大量农村劳动力从第一产业转向第二、三产业,城镇人口占据优势;后期阶段就是人口城镇化率突破70%增长到90%这段时间,农村人口向城镇人口转化趋势放缓直至停止,城镇人口趋于饱和,在这个过程总,人口不再是单向的从农村进入城镇,而是城镇人口随着产业变革进行的结构性转移。

根据上述这种划分,中国的城镇化正处于中期阶段,研究表明,2030年之后中国的城镇化率将达到70%,步入城镇化后期阶段。但是,数据显示,2015年以来中国的城镇化率增速呈明显的下降趋势,根据皮尔生长曲线模型理论,我国城镇化率已经进入了增速放缓的中期偏后阶段。

不仅如此,自2012年以来,中国经济增速明显放缓,站在宏观经济角度来看,是供给侧和需求侧同时发生变化,在此背景下,我国经济发展进入“新常态”,追求提质增效。作为中国近40年来引领经济发展的两大引擎之一的城镇化,必然也要做出适应“新常态”下的战略选择。要敏感的认识到,中国的新型城镇化发展已经进入了都市圈建设、县域崛起、乡村振兴等方面齐头并进的新时代。

站在这个历史抉择的当口,如何正确有效引导和推进下一阶段的城镇化,成为中国区域经济发展的重中之重,是中国成功实现下一阶段改革目标的决定性因素。通过不断地探索和实践可以发现,产业新城建设之于新常态下的新型城镇化发展具有明显的战略适配性,并将成为这些领域发展的关键战略支撑。

1、产业新城能够提升新型城镇化发展质量

及至今日,我国城镇化面临的最大困境就是“人口城镇化”落后于“土地城镇化”,这背后凸显的是城镇化发展质量不高的现状,“城市病”频发。从世界各国的城镇化发展历程来看,都出现了类似的困境,而其中很重要的解决问题的路径一是特大城市或者中心城市的人口和产业向周边地区和其他城镇疏散转移,二是在中心城市周边和外围建立卫星城使当地人口就地城镇化,避免出现人口向中心城市过度聚集又被疏解出来的低效做法,而这种解决路径的具体表现形式之一就是产业新城。

英国的米尔顿•凯恩斯,美国的尔湾新城,日本的筑波新城,从这些世界著名的产业新城实践来看,城市群和都市圈已经成为工业化和城镇化进程中的一种新型的、主要的组织形态,而在这种城市体系中,产业新城都是其重要的组成部分,且发挥着不可或缺的作用。

中心城市作为城市群和都市圈的核心一直发挥着区域经济增长极和资源配置平台的作用,而这势必带来人口和资源的过度集中,造成各种各样的“大城市病”,人口激增、交通堵塞、环境污染等问题逐渐凸显。以中国的现状来看,在现行户籍制度下,出现“土地城镇化”远远快于“人口城镇化”的困境也就不足为奇了。在相当长的时间内,中国的大城市和城镇化发展陷入了以“摊大饼”的土地开发形式来扩增城市空间容量的怪圈,诚然这在一定程度上加大了城市对于人口和资源的承载力,但这种承载是低质量低效率的,尤其是对于资源配置来讲,这也是不符合帕累托改进的。

西方发达国家已经用实践证明产业新城是城镇化发展的重要载体,是推进城镇化发展迈入下一阶段的有效途径。无论是以承接中心城市疏解出产业为主的产业新城,还是以打造高新技术产业为主的产业新城,其都是对于城市群和都市圈内人口结构的再配置和优化,既使得中心城市不再在追求“土地城镇化”的怪圈中越陷越深,也使得“人口城镇化”能够快速实现与“土地城镇化”的匹配,提升城镇化发展质量。

对于新型城镇化的发展质量而言,产业新城最大的作用就是通过“腾笼换鸟”的空间和产业置换方式,使得人口在区域内合理的分布和流动,摒弃了过往人口从农村向中心城市单向转移的模式,进而通过产业新城建设运用一种人口“就地城镇化”或者“迁移城镇化”的方式,提升“人口城镇化”水平。

人口的城镇化,最重要还是要体现在农业转移人口的就业容量和落户问题上,这是解决农业转移人口市民化、城镇化的主要途径和任务。那么在以中心城市为代表的各大城市内的新增就业容量逐年逼近极限的情况下,以产业新城为代表的新城建设成为扩大就业容量的生力军。因为产业新城所承载的产业运营不仅仅是做区域内存量产业的调整和升级,更是要通过创新对生产性服务业、高新技术产业、新制造业的不断追求和打造,这些新行业的出现,意味着新增就业岗位的出现。更遑论在整个产业新城建设过程中贯穿首尾的基础设施建设和城市公共服务供给建设,这些都是对于就业容量的极大补充。

稳定的就业带来持续可预期的稳定收入,才能吸引更多人口前来落户定居。这些新就业岗位的出现,使得无论是农业转移人口还是中心城市工作但无户籍人口都找到了在城市落户的途径和方法。产业新城将以产业为支撑,以城市服务供给为配套,打造良好的营商环境,释放经济活力,增强人口的附着力。可预见的是,这种“产城融合”、“职住平衡”、“宜居宜业”的产业新城建设模式,为城镇化发展过程中的土地集约利用、存量空间激活、人口合理分布做出了巨大贡献,是对新型城镇化发展质量的极大提升。

2、产业新城能够集聚新型城镇化发展要素

众所周知,随着城镇化进程的不断推进,无论是城市群还是都市圈发展都必将从单中心向多中心格局迈进,这是因为,在经济全球化背景下,单一中心的资源配置能力在面对区域经济体之间愈演愈烈的全球竞争已是愈发力不从心,这需要多中心甚至是网状的城市体系或经济体协同起来一起面对竞争。不仅如此,对于发展中国家而言,城镇化还有相当长一段路要走,这个过程中所需要的资源也是海量的,那么,如何集聚更多的资源要素,如何打造成体系的国际化资源配置平台就成为推进城镇化发展的重中之重,中国尤甚。

鉴于此,产业新城的作用就尤其明显了。可以看出,在整个产业新城的全生命周期运营过程中,资源的集聚与配置是贯彻始终的。产业新城作为一种重资产项目,其投资运作特点必然是大资本长周期。产业新城作为一个空间载体,其平台属性天然存在;产业新城作为一种产业聚合体,其产品属性也必须存在,平台构建的是生态,产业和产品构建的是产业链和价值链。

在产业新城的建设阶段,大资本的投入与开发为城镇化发展拓展了空间容量,这种拓展不是在原有中心城市基础上的“摊大饼”,而是对中心城市外围存量非城镇土地的改造或置换,使之成为城市建设用地,增加了城镇化所需的土地资源要素。那么,在此土地上建设的产业新城其本身的空间容量可以作为重资产来运营,即产业新城产权的各权益相关者都以期获得收益。这在重资产的产权方面实现了资源集聚和投资收益闭环。

但重资产运营向来不是产业新城最重要的一部分,其更重要的是产业运营,对于城镇化发展而言,更重要的是产业运营过程中集聚来的各种资源要素,如资金、如技术、如人才。当产业新城进入了产业运营阶段,其才能真正发挥出资源配置平台的作用。无论是自主创新还是招商引资,优惠政策都能带来优势的技术,技术吸引资金,资金和技术催生出企业,企业聚集成产业,而产业的形成是对技能型人才、专业型人才、管理型人才及创业型人才的大量需求,进而快速集聚人口。

至此,一个完整的生态链和资源配置平台就完成了,其不仅实现了产业链、投资链、创新链、人才链、服务链等要素的聚集;也实现了产业、社区、文化、旅游等功能的叠加;还实现了一二三产业及其产业内部之间的融合;在实现生产、生态、生活共融的同时营造出宜居、宜业的新空间。这些都是推进城镇化发展迈入新阶段的重要动力,更不用说,在产业新城已经开始不断复制的今天,一个区域内可以同时打造多个产业新城,其将与中心城市形成网状的资源配置体系。

所以,产业新城必然是城镇化发展过程中资源配置的主要平台之一,是产业集聚、产业创新和产业迭代升级的主要阵地,是一种全新产业生态的营造。产业新城既不是传统的产业园区和产业地产,也不是普通的行政单元,而是在区域空间内形成产业平台、创新平台、文化平台、旅游平台、环保平台、公共服务平台之间的功能集成和有机融合,是以产业为支撑,使产业、城市、人口有机融合的平台,通过产业整合、企业聚合、项目组合来推动城镇化资源的集聚与优化配置,成为城镇化可持续发展的核心驱动力之一。

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