国家级新区到了一个新的发展临界点

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

站在新的历史和时代节点上看国家级新区或者说中国大量的新区新城的发展,我们的基本研判是:包括国家级新区在内的中国新区新城的发展,到了一个新的临界点,不仅需要进行新一轮的价值重估,也要进行新的风险评估。

关于价值重估的问题,与雄安新区的设立以及城市规划的出台有直接关系,关于风险评估,则与本轮中国经济面临的深度调整以及众所周知的地方债有直接关系。

具体而言,关于国家级新区的价值重估,我们之前曾有专文论述,主要的背景和观点包括:如果要对之前国家级新区的建设进行整体性分析的话,在促进区域改革开放这一整体战略导向下,国家级新区的布局和发展定位客观上都体现了对四个目标的追求:

一是通过国家级新区这一新增长点的建设,带动所在区域的崛起和国家整体的区域协调发展战略布局。

二是通过国家级新区的建设,对所在城市的既有城市空间进行重塑,并实现新旧城的互动式发展,在有效疏解老城区城市病的同时,推动一个更加现代化的新城区的建设,以新区新城的建设战略性推动城市的现代化转型。

三是,在国家级新区的建设中,充分体现新型工业化和新型城镇化的融合推进,立足城市发展的本质进行新区的开发与建设。

四是,依托国家级新区的发展平台,大力发展战略性新兴产业,推动区域和国家的产业结构调整。

在我们看来,从雄安新区的诞生开始,包括国家级新区在内的中国存量的城市开发和建设,都将进入新一轮的自我审视。而且,新的自我审视更多是立足于未来城市发展常识和规律,同时,要对正在出现和已经出现的新的技术在城市发展的应用表现出更加开放的态度。

这至少代表了两个新的价值指向:一是,对国家级新区的关注点不只是作为区域新的增长点背后所要求的经济增长速度,更重要的是其区域内部的发展质量;二是,开始将更多立足于对未来城市的思考来重新安排新区新城的产业规划、生态治理、社会治理、国际表达、技术导入等。

与所谓的价值重估同时发生的是,包括国家级新区在内的大量的新区新城也开始进入新一轮的转型发展周期,因为这一次转型,对很多新区新城来讲,都只能成功,不能失败,所以,我们姑且称之为转型闯关,其背景也是复杂和多元的。

首先要思考的问题就是产城融合的问题。今年上半年我们做了一个关于产业的变革和城市空间重塑互动机制的专题研究,我们的结论之一是:就中国目前来看,我们正处于新一轮产业剧烈变革和新一轮城市空间重塑的叠加期。在这个叠加期我们如何处理两者之间的关系,在很多地区都是普遍性问题。

以前,很多城市的空间拓展,一方面在很大程度上受到园区经济(或者说产业集聚)的牵引,还有一类受到地产经济的牵引,在有些城市有的发展阶段两者是重合的,但是,大部分城市和大部分时期内,两者是分裂的,这就是之前的城市化过程中广受诟病的产城分离的问题。

那么,现在和接下来城市化进程中,无论是以前地产驱动还是工业园区驱动,都必须结合起来考虑,真正的产城融合必须是所有的工业园区、新区新城所要考虑的,对于西咸新区而言,也同样如此,构建产城融合的新机制,切实推动产城融合发展。

第二个问题是国家级新区与都市圈的发展问题。刘世锦先生曾有一个论断,认为中国的城市面临的一个重大结构性调整就是,都市圈的发展进入快速发展时期。对此我们很认同,并认为中国的国家中心城市和一些区域性中心城市都开始进入这个阶段,那么,这就为观察包括国家级新区在内的新区新城的转型发展提供一个重要维度,那就是新区新城与都市圈的关系问题。不仅如此,我们看这一轮城市调整,往上看是都市圈的概念,往内看是很多城市都在进行的城市更新,城市更新也是审视这一轮城市转型发展的非常重要的维度。

这样一来,再加上中国全面开放格局,应该说,从城市更新到新区新城,到都市圈,到中国新的开放格局的构建,等等,如何打通这些战略和思辨维度对国家级新区发展的影响,是很多地方要面对的问题。

第三个问题是如何看待国家级新区的产业集聚和创新问题。谈区域创新当然要谈区域新兴产业的集聚和发展问题,但我们想要提示的是,并不是所有地区都适合做大家都已经注意到的最前沿的一些产业,而是要充分考虑当地独特的资源禀赋、人力资源体系、金融服务体系等能不能支撑,需要结合这些方面找到最适合区域的产业发展方向。

而且,区域产业革新背后核心的驱动力正在发生改变,关于这一点,大家从西咸新区的产业和城市规划里面也能够鲜明体会到一个导向:未来所谓的产业的变革应该是依附人力资源结构的特点来完成的,无论是城市空间规划设计,还是产业规划和发展,都开始统筹在所谓的以人为本的逻辑之上,无论是产业创新还是城市营造,都需要以人为本,以人力资源结构关键考量。

第四个问题是数字城市和海绵城市建设的问题。以前的城市规划大家比较注重的是空间,后来加入产业考量和文化考量等,越来越复杂,越来越集成。接下来我们认为还应该三个“城市”同时推进。

所谓三个“城市”推进,一个是平常大家讲的现实的城市营造,另外是海绵城市的问题,以及由此进一步延伸到城市地下空间的利用问题,也就是地下城市的概念,还有就是所谓智慧城市和数字城市的建设问题。关于这一点,在雄安新区的规划里面我认为体现的很明确,也是雄安新区城市规划的亮点之一:明确将数字城市和智慧城市的建设纳入到和我们传统城市建设同样高度,将来城市的迭代应该很大程度上依赖于数字化迭代——城市需要在哪些方面做出改进,可以由数据作为支撑,是一个动态化的博弈过程——动态化博弈成为未来城市更新和迭代非常重要的抓手和依据。

中国的城市发展和面临的问题,其实已经和世界上的城市站在同一个水平上,甚至更加前沿,就像我们已经看到的,因为共享单车和共享汽车在很多城市的快速普及,带来对城市规划的适配性调整,比很多国外的城市还要迫切。这些问题的解决,已经很难再依靠所谓发达国家和地区的城市规划理念来解决,而是必须立足于中国城市发展的现实来构建解决问题的理念和方法。

最后一个问题也是我认为更加迫切的问题,那就是,在新一轮城市化进程中,我们的新区新城,尤其是国家级新区,理念、规划以及区域的战略机遇都很不错,但挑战也是前所未有的,面对这一轮宏观经济和区域经济的深度调整周期,对很多的新区新城来讲,首先的是要活下去,到了一个新的闯关的阶段。对于未来城市的发展,方向是明确的,比如,智慧化、社会化、生态化、文明化、国际化等是所有城市和国家级新区的必然选择,也是实现城市品质化发展的必然路径,但遗憾的是,这些都是需要花钱的,而且需要投入很多的资金,而很多新区新城里面的产业集聚并不是特别理想,产生收益的能力并不是特别强。

这样以来,大量的投资需求和较少的收益之间就可能出现不平衡甚至是断裂,再加上之前积累的大量的债务开始进入还款周期,这将是包括国际级新区在内的很多城市的新区新城迫切需要面对的问题,所谓的“闯关”,首先需要闯的就是算术关——地区的收入能不能支持新一轮品质化发展的投入和存量债务的化解。如果完成这个闯关,未来风景独好,如果完不成,我们所有理念的张扬只是纸上的理念而已,而且,危机可能比我们想象中来得要快,冲击比我们想象中还要猛烈。

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