PPP模式在产业新城发展中的应用研究及多元价值评析

文丨于一洋(方塘智库区域战略研究中心研究员)

众所周知,产业新城是重资产、大资金项目,无论是对于地方政府还是产业新城运营商来说,独立投资一个产业新城项目都是高风险、高负债且资源配置低效的。所以,积极倡导地方政府与社会资本进行合作,推动PPP模式在产业新城打造过程中发挥重要作用,已成为一种高效且科学的方式。

站在现实角度来讲,将PPP模式应用于产业新城既解决了地方政府的财政压力,也解决了产业新城运营商的资金压力,对于推进产业新城快速发展,进而推进新型城镇化建设意义重大。尤其是在公共产品和服务供给方面,PPP模式可以使政府和企业都避免陷入财政紧张的泥潭,有足够的能力提供更丰富、多元的公共产品与服务。

不仅如此,PPP模式带来的机制体制创新,一是使得政府不再背负“家长”的包袱,在“包办”产业新城全生命周期服务供给的道路上艰难前行。通过与产业新城运营商合作,授予产业新城运营商更大的权力的自由度,地方政府的角色转变为监督者、合作者。二是使得产业新城运营商能够完全从市场角度出发,以更加先进、专业、高效的开发模式去打造产业新城。这背后凸显出的是全新的公共治理理念。

1、PPP模式之于产业新城发展的必要性和可行性

近年来,产业新城因其产城融合、宜居宜业的本质已经成为新型城镇化发展的有效的模式探索,发展迅速,扩张猛烈,这与PPP模式的大力推广和应用是分不开的。实践证明,对于产业新城的打造而言,PPP模式既有其必要性也有其可行性。

对于地方政府而言,产业新城是解决地方区域经济发展问题的有效手段。但是,产业新城的选址一般在环中心城市带,这里地处城郊、县域,地方财政实力极其有限,难以独自承担起一个产业新城项目的投资重担。即便以过往常用的土地出让这种简单粗暴的手段也难以解决问题,这是因为,产业新城要与中心城市形成具有互补性和比较优势的产业经济格局,这就要求产业新城所用的土地和资源要素价格要对中心城市有竞争性的优势,这就使得土地价格便宜,而资源成本升高,地方政府出让土地也难以筹集足够资金。

不仅如此,在当前国家要对地方债务实行严格的规模控制和预算管理大背景下,地方政府的融资平台和融资手段大面积收缩,财政更加困难。在这种时候PPP模式就十分必要了,通过这一模式在产业新城打造过程中引入社会资本即产业新城运营商,这一定程度上解决了地方政府的财政困难,反过来看,PPP模式其实也解决了产业新城运营商在打造产业新城时的资金困难。

而且从传统意义上讲,产业新城属于公共事业领域,私人部门涉入存在制度上的壁垒。PPP模式通过委托协议的方式将私人部门引入产业新城这一行业,从根本上破除了行业壁垒,这为私人部分既产业新城运营商推进产业新城落地提供了现实和政策基础。

除此之外,产业新城运营商通过产业新城的项目进入公共事业领域,有利于充分发挥社会资本的效用,实现资源的最优化配置。而地方政府在与市场化企业的合作过程中,除自身的财政压力得以缓解之外,还能学习市场化企业先进、科学的管理和经营经验,有利于推动政府部门新一轮的职能创新和角色转变。

产业新城所提供的产品,无论是产业、居住、交通、生态、生活等方面,都具有很明显的公共属性,这与PPP模式十分契合,这是因为PPP项目本身就具有十分明显的公共属性。所以,产业新城和PPP模式在产品属性、合作方式、发展需求等多个方面高度契合。产业新城既是工业化和城镇化发展带来的必然成果,也是不断提升城镇经济、县域经济发展水平和居民幸福指数的重要举措,更是我国探索PPP模式发展的一个新领域。

2、PPP模式之于产业新城的核心价值之一是融资模式创新

过往产业新城的融资手段主要以债务融资、资产证券化和产业基金投资为主。其中最传统的就是债务融资,融资主体是地方政府的平台公司,如城投公司等。这种融资模式一是地方平台公司以政府的财政资金、国有资金或特许经营权等作为担保,向国家开发银行或其他商业银行需求贷款;二是地方平台公司公开发债,一般都有地方政府做背书或信用担保。这种债务融资模式是现如今地方政府债务高筑、陷入偿债危机的主要原因之一。

而证券化融资其本质是股票融资,是通过将产业新城项目运营主体上市来实现。产业基金投资,顾名思义是对产业新城项目主体进行股权投资或者对项目本身直接进行投资的模式,是一种集合式投资。这两种模式相对于债务融资更加市场化,但是门槛和成本都更高。

这三种主要融资手段都在过往的产业新城发展过程中发挥了重要作用,但是随着PPP模式不断应用于产业新城的打造,融资所涉及到的主体和风险都在不断地发生变化,融资模式和手段也与时俱进,做出了适应于PPP模式的优化和改进,PPP模式下的融资手段才是PPP模式应用于产业新城的核心。

产业新城之所以引入PPP模式,很大程度上是因为地方政府的融资能力和手段较为匮乏,选择引入市场化企业作为合作伙伴,使其来承担部分甚至全部的融资责任。所以,PPP模式下产业新城项目的融资主体发生了变化,这就要求融资模式和手段也要更加市场化和多样化。

具体来讲,PPP项目的资产证券化和引入产业投资基金是更加符合PPP模式的融资手段。这是因为证券化可以充分发挥市场化企业的融资优势,证券化融资带来的高回报能有效提高其积极性;而产业基金融资则是组建了公共部门和私人部门之间的风险共担机制,这也高度契合了PPP模式的特征。

PPP模式除了使得融资方式更加多样化以外,也更能发挥政府公共部门在融资过程中的政策优势。PPP模式使得政府虽不一定直接参与投资,但对于融资方式和过程仍然有一定的政策优势。社会资本通过各种融资方式加入产业新城的开发需要经过各类审批程序,在这个过程中公共部门的政策优势一方面体现在政府可以通过税收等政策为私人部门的融资提供优惠,加强私人部门融资的保障;另一方面可以在各个审批环节投入政策支持,降低交易成本。

3、PPP模式应用于产业新城发展的方法论思考

随着中国区域经济一体化战略的不断推进,在当前产业变革与重塑大背景下,产业新城的发展更加快速,在这个过程中,PPP模式又该如何改进呢?

首先,对于以地方政府为主的公共部门而言,应以优化PPP模式应用于产业新城的顶层设计为首要任务。

第一,建立PPP模式社会资本选择的方式和标准。当前,我国对产业新城开发的社会资本方的选择尚未形成统一的标准,更多是将具体的裁量权交由当地政府自行决定。虽然这在一方面有利于当地政府根据实际情况灵活选择社会资本方,但在另一方面,某些地方政府为了追求政绩、缓解财政压力强行推进产业新城项目落地,或者地方政府对社会资本甄别能力有限,进而对社会资本考量不充分而选择了不合适的社会资本方,导致项目无法进行而造成损失。因此,要在一定程度上建立一套社会资本的选择方式和标准,通过科学的指标体系对社会资本方的资质确定基本范围,保证所选中的社会资本方有能力和当地政府共同完成产业新城的开发。

第二,明确PPP模式下公共部门在产业新城开发过程中所提供的优惠政策底线。我国《担保法》明确规定,禁止政府在产业新城项目中出现保底担保行为,但是对政府所能提供的相关具体优惠政策并未作出详细说明。公共部门在产业新城开发过程中需要充分发挥政策优势,在土地、税收等方面提供优惠,但是必须要有一定的底线,不能为了吸引社会资本提供无限制的政策优惠。各地产业新城开发的情况不尽相同,不宜对政策优惠做太过详细的规定,但是要明确相应的底线,保证产业新城开发的公共性。

第三,建立PPP模式下公私双方合作中各个环节的具体操作标准。按照我国PPP模式应用于产业新城的三个层面,公私双方的合作主要涉及政府对产业新城战略规划的审查、规划落地过程中的付费、监管以及运营维护阶段的验收和产权移交。针对三个层面的每一环节,都应该建立标准化规定,包括规划审查标准、付费方式和金额范围、监管范围和职权、验收标准和移交方式与期限等,都应作出明确的规定,以此厘清双方的职权范围,避免出现权利的交叉和责任的空白。

其次,对于社会资本方即产业新城运营商来说,要实现PPP模式在产业新城中应用,保证PPP模式下产业新城开发的成功,私人部门也就是产业新城运营商的专业能力至关重要。在产业运营能力、城市建设能力、企业经营能力三大能力框架下,最能发挥PPP模式特性和优势的是城市建设能力框架里的基础设施建设和公共服务供给,还有就是企业经营能力框架下的融资能力。

但是,对于产业新城运营商而言,如何在未来的产业新城打造实践中进一步创新PPP模式的应用方法和机制,才是更应该思考的问题。

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