叶一剑:国家级新区的重估与湖南湘江新区的转型

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

谈长沙和湖南的转型发展,必谈湘江新区。只不过,就像GDP破万亿的长沙市已经站在新发展起点上一样,湘江新区的发展也不可避免地站在了新转型节点上。

而且,从雄安新区正式诞生开始,哪怕是从新区新城自身的营造导向和实践来看,对既有的新区新城的重新审视也显得很有必要。雄安新区的设立本身以及已经出台的规划,代表了中国乃至国际上关于未来城市营造的理念、原则和技术规范革新,势必会对包括湘江新区在内的中国一系列新区新城的营造产生直接示范,中国的国家级新区进入新的价值重估时代。

那么,在湘江新区即将迎来正式获批国家级新区三周年之际,无论是从湘江新区自身发展而言,还是从长沙以及湖南省所面临的新发展阶段而言,对湘江新区都需进行重新发现,重估其作为一个新区新城的多元价值,并在新的全球城市竞合格局和未来城市营造范式的全新时代背景下,更具创新性甚至是颠覆性地探索和实践湘江新区的发展。

1、国家级新区的重估时代   

按照官方文件中的定义,国家级新区是由国务院批准设立,承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。新区的成立乃至于开发建设上升为国家战略,总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批,相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复,在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策,鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。

上世纪90年代设立的上海浦东新区被认为是第一个国家级新区,直到2009年天津滨海新区获得国务院批复,期间,虽然通过成立城市新区以实现新旧城联动发展已经成为很多城市的选择,但国家级新区的批复却一直处于暂停状态。

从天津滨海新区以后的重庆两江新区开始,国家对国家级新区的批复开始进入快车道,截止到目前已经获批19个国家级新区,并且,随着中国城市化发展的继续推进和深化,国家级新区的批复还会继续。

对于国家级新区的批复逻辑,有人曾试图以从国家级新区与中国整体性的区域改革开放战略的关系角度做出阶段性划分:“1990年至2009年,上海浦东新区和天津滨海新区引领了我国新一轮大规模对外开放,有力地推动了我国沿海开放重点由南向北拓展;2010年至2014年,伴随着西部大开发等国家区域发展战略和海洋强国战略的深入实施,国家在西部和沿海地区新设立了两江新区、兰州新区、南沙新区等4个国家级新区;2014年以后,围绕推动‘四个全面’战略布局和一带一路、京津冀协同发展、长江经济带、新型城镇化等重大战略,设立了西咸新区、湘江新区等9个国家级新区”。

在我们看来,这样的分析在客观上代表了对国家级新区布局结果的解析之一,也代表了一种观察国家级新区的视角——国家级新区与区域崛起和区域协调发展战略的关系。长期以来,这也是很多国家级新区所在城市和省份对其新区价值的重要表达维度。比如,直到目前为止,湖南方面对湘江新区建设的战略价值的阐释角度之一都是,“国务院批复设立中部地区第一个国家级新区——湘江新区,主要的战略考量是打造促进中部崛起和长江经济带建设的新的增长点。这一重大战略的实施,对于深入贯彻落实习近平总书记对湖南做出的‘一带一部’战略新定位,促进湖南更快更好融入长江中游地区经济社会发展,具有重要的战略意义”。

但事实上,有些新区批复的真实逻辑可能比这要复杂或简单直接,也务实的多,甚至有很多偶然性因素存在,很难通过一个逻辑解释所有的国家级新区的获批,每一个新区获批背后都有多个逻辑在发挥作用,通过新区的建设带动所在区域板块的改革开放和快速崛起,是目的之一,但并非很多国家级新区的最核心的使命和探索方向。

除此之外,还有一个共同的战略诉求是,通过新区的建设疏解老城发展中出现的一系列问题,通过增量的城市空间拓展以及新旧城互通,实现新区新城建设和老城的城市更新同步发展。

比如,湖南省和长沙官方认为,湘江新区的建设,“从长沙来看,是聚合发展优势,形成以湘江为主轴,一江两岸、东西两翼、双核驱动的城市发展格局的重要载体。”

在我们看来,所有国家级新区的建设在逻辑上都包括了对之前园区经济时代产城割裂式发展的战略纠偏,与传统的高新区和经济开发区不同,国家级新区从一开始就定义为是新区新城,城市化逻辑是首要逻辑,产城融合是必然选择。

所以说,如果要对之前国家级新区的建设进行整体性分析的话,在促进区域改革开放这一整体战略导向下,其批复的逻辑,客观上都体现了对三个目标的追求:一是通过国家级新区这一新增长点的建设,带动所在区域的崛起和国家整体的区域协调发展战略布局;二是通过国家级新区的建设,对所在城市的既有城市空间进行重塑,并实现新旧城的互动式发展,在有效疏解老城区城市病的同时,推动一个更加现代化的新城区的建设,以新区新城的建设战略性推动城市的现代化转型;三是,在国家级新区的建设中,充分体现新型工业化和新型城镇化的融合推进,立足城市发展的本质进行新区的开发与建设。

但是,从雄安新区的诞生开始,包括国家级新区在内的中国存量的城市开发和建设,都将进入新一轮的自我审视。而且,新的自我审视更多是立足于未来城市发展常识和规律,同时,要对正在出现和已经出现的新的技术在城市发展的应用表现出更加开放的态度。

在我们看来,这至少代表了两个新的价值指向:一是,对国家级新区的关注点不只是作为区域新的增长点背后所要求的经济增长速度,更重要的是其区域内部的发展质量;二是,开始将更多立足于对未来城市的思考来重新安排新区新城的产业规划、生态治理、社会治理、国际表达、技术导入等。

在此背景下,可以预期的是,接下来获批的国家级新区,势必会受到雄安新区规划建设以及更具开放性和跨界性的关于未来城市的讨论的深刻影响,对新区新城设立的战略价值的表达将更加体现城市内部创新的逻辑,以国家级新区的建设,更大范围内推进新型城区和新型城市的建设和发展。

无论是既有的国家级新区而言,还是对接下来获批的国家级新区而言,都进入了新的时代。

2、从新区新城到未来城市   

湖南湘江新区前身为2008年6月成立的长沙大河西先导区。2015年4月8日,国务院正式批复同意设立湖南湘江新区,是全国国家级新区的第12个、中部地区首个。

根据国务院批复,湖南湘江新区的战略定位是“三区一高地”,即高端制造研发转化基地和创新创意产业聚集区,产城融合、城乡一体的新型城镇化示范区,全国“两型”社会建设引领区,长江经济带内陆开放高地。

按照此战略定位的表述,鲜明地体现了推动当地产业转型升级、做好新型城镇化发展示范、引领“两型”社会建设、区域崛起和发展等逻辑。

湘江新区更具体的目标是打造“两走廊五基地”。所谓“两走廊”,即湘江西岸现代服务业走廊和319国道战略性新兴产业走廊。所谓“五基地”,即自主创新引领基地、先进制造业发展基地、总部经济集聚基地、生态旅游休闲基地、现代都市农业示范基地。

规划设定的目标是,到 2025 年,新区综合实力大幅提升,城镇化率达到89%,地区生产总值年均增速明显高于全省平均水平,战略性新兴产业增加值年均增速达20%以上,现代产业体系更加完善,生态环境进一步优化,全方位对内对外开放格局基本形成,成为带动湖南和长江中游地区经济社会发展的重要引擎、长江经济带建设重要支撑点、全国“两型”社会建设先行区。

雄安新区的规划发布于今年的4月20日,从雄安新区正式面世到规划发布,期间差不多经历了一年时间,在规划的制定过程中,可谓是调用了当今国内外最优秀的规划界和跨界专家。

如果将湘江新区的规划与雄安新区的规划对比就会发现,除了都从区域战略、产业定位和城市空间布局等角度做出规划之外,很重要的区别体现在对未来城市形态的着墨与表述上。包括对城市未来的洞察,作为后来的雄安新区的规划,显然有着更多的研判和技术解决方案层面的供给。

比如,对数字城市和海绵城市的建设,从一开始就提升一个更高的战略维度上去,按照雄安新区的规划,雄安新区将坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设,适度超前布局智能基础设施,打造全球领先的数字城市。在此逻辑下,雄安新区从一开始就是在建设两个城市,一个数字城市,一个现实城市,而且要在两者之间实现真正的融合,并渗透到城市营造和治理的各个方面。

还比如,按照雄安新区的规划,“要细致严谨做好单体建筑设计,追求建筑艺术,强化对建筑体量、高度、立面、色调等要素的规划引导和控制,原则上不建高楼大厦,不能到处是水泥森林和玻璃幕墙。”按照这一思路,对高楼大厦几乎是禁止性的,这在全球城市都在追求高大上的今天,雄安新区将用另一种建筑逻辑来诠释新的“高大上”城市的内涵,单凭这一点,就代表了对现代城市空间价值的重估。

此外,对城市生态环境的重视进一步加强,山水林田湖草综合治理的系统性生态观进一步取代原来的就治水谈治水、就造林谈造林、就景观做景观的割裂式的生态治理理念,以及工程思维的生态治理理念。

毫无疑问,雄安新区作为一个定位更高的国家级新区的诞生,其示范和引领意义是显而易见的,这势必会对既有的国家级新区的建设产生很大影响,包括湘江新区在内,都有必要从雄安新区的建设规划和未来的建设实践中,吸取经验,包括一些经过检验相对成熟的技术和解决方案,这将直接推动湘江新区的建设更具现代性、前瞻性和未来性。

此前,我们曾在针对雄安新区规划的专门解读中明确提出:雄安新区的城市营造理念可谓是截止目前全球先进城市发展理念的集大成者。无论是对生产、生活、生态的统筹兼顾,还是职住平衡的考虑,还是对智慧城市的重视,还是对生态城市的重视,还有社会治理的本质化思考,还有对城市文化在中西、古今、开放包容之间的匹配,以及立足于现有全球高端高新产业的集聚基础上对未来产业创新迭代考虑下的人才政策设计,等等,与过去我们在一个城市只能看到某一个或几个创新理念应用的案例不同,雄安新区的城市发展规划,显然希望将人类更多的关于美好城市的思考都有所体现,有些甚至是目前的技术所无法支撑,但也需要在营造过程中不断地探索。

在此背景下,包括湘江新区在内的一系列国家级新区,都需要对照雄安新区的研究和规划成果,立足于新区既有的发展现实,对新区新一轮的发展进行再思考,以在最大程度上确保,新区的建设能够适配于新的时代变迁,至少不至于一出生就是落后的。

我们注意到,直到目前,在很多国家级新区的营造都可以看到过度依赖地产开发、生态治理的工程思维泛滥、过度依赖招商引资等现象。

还有对增长速度的过度追求。虽然国家级新区设立的初衷之一是希望国家级新区可以通过领跑于所在区域的增长速度以新的经济增长极的打造,但客观上,随着中国经济整体进入新常态,国家级新区的经济增长也开始进入新常态。从2011年开始,包括上海浦东新区和天津滨海新区在内的很多国家级新区的增速开始持续下降。其背后的原因是多方面的,但在很大程度上与批复的新区过多政策红利被不断稀释有关。对此,无论是主管部门还是国家级新区自身,都需要有清醒的认识和判断。

而且,越来越多的新区已经开始遭遇新一轮全球产业迭代的冲击,在新的产业还没有成长起来的时候,已经开始面临传统产业集体转型的压力,可谓是未富先衰,这是尤其需要重视和警惕的。

新时代,新区域,新城市。就像中国整体的城市化和城镇化进程一样,国家级新区的发展已经进入新的发展阶段,在此背景下,国家级新区需要做出更系统的和更具前瞻性的时代与产业洞察,立足既有的战略定位和规划,全面的拥抱全球城市发展的新时代,面向未来城市,进行新一轮的发展战略规划和执行。

在我们看来,生态化、智慧化、文明化、国际化、社会化等代表城市中国未来的关键词,更应该是国家级新区在新一轮转型发展中所要践行的,这也是国家级新区进入内生动力寻找和建设阶段的具体体现。

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