徐丰超:满足特色小镇用地需求的四种路径

文丨徐丰超(方塘小镇运营总监)

伴随着特色小镇在全国范围内疯狂推进和全面展开,特色小镇在其营造的过程中很多问题开始暴露,有些问题可能是致命的,比如:土地的产权不清晰问题。

在我们参与策划的所有特色小镇中,都会首先建议客户要把土地的产权问题界定清楚,在我们看来,土地权属问题是特色小镇在营造的过程中需要特别关照的问题,也是城镇化的核心问题之一,绕不开、躲不过,牵一发而动全身,必须认真面对和解决。

1、农村建设用地流转过程中常见问题  

根据2015年全国土地变更调查数据显示,全国共有农用地64545.68万公顷,其中耕地13499.87万公顷,建设用地3859.33万公顷。而建设用地中城镇村居民点及工矿用地3142.98万公顷,国有建设用地约占750万公顷,其余为集体建设用地。

在集体建设用地中,农民宅基地约占将近1700万公顷,公益性建设用地约占1000万公顷,其余为经营性建设用地,约占300多万公顷,相比于2014年有较大增长,这是因为随着33个农村集体经营性建设用地入市试点工作的逐步推进,获批入市的农村集体经营性建设用地面积有了较大增长。

土地是不可再生资源。市场对建设用地的需求不断增加,就使得土地价格不断上涨,在特色小镇的发展过程中,需要多角度开辟土地供给渠道。

但是,与特色小镇建设密切相关的建设用地尤其是农村集体建设用地,在流转过程中存在众多问题。比如,农村土地产权及权利主体不明晰。

土地产权清晰是农村集体经营性建设用地入市交易的第一前提。但是,我国目前依然存在或者长期存在农村土地产权模糊混乱的情况。在农村里一般都是由村委会或者村集体经济组织代为行使农民集体的权利,这其中就包括土地的管理权,农民集体与农民个体之间的归属关系该如何界定?土地产权在农民个体之间该如何分配?如果这些边界没有界定清楚,就会导致产权纠纷。如果村集体土地产权因为各方利益集团争权夺利而受到侵害时,难以找到明确的权利行使主体来维护农民集体权益。

不仅如此,我国现行法律对于农村集体经营性建设用地产权权能的边界并没有明晰的界定,导致土地的价值不能充分体现,一旦入市交易,农民集体的权益就无法得到充分保障。

目前,我国法律法规依然不允许农村集体经营性建设用地自由入市。尽管允许了33个试点行政区域进行农村集体经营性建设用地入市试点工作,但对于试点之外的地区,农村集体经营性建设用地依然在现行法律约束之内。哪些土地可以入市,该如何入市;入市的法律流程,以及各方权利主体利益如何得到保障;如果发生利益纠纷,有没有可以依据的法律去解决纠纷,现存的法律机制在面对这些问题时均存在缺失的地方。

再者,“隐形市场”大量存在。农村集体经营性建设用地能否入市是我国现行法律的一个灰色地带(33个试点行政区域除外)。在我国经济比较发达的地区,在经济利益的诱导下,很多农村集体经营性建设用地存在“隐身”入市。许多村集体在经不起庞大利益的诱惑的情况下,选择铤而走险,与其他利益集团达成私下协议,导致集体财产损失,农民的利益受损,土地市场一片混乱。

还有就是收益分配不合理的问题。收益分配是农村集体经营性建设用地入市过程中最复杂,牵扯最广的问题。在农村集体经营性建设用地入市收益分配的过程中,每个参与主体都是最大限度地使自身利益最大化,这就会导致利益冲突。

如果农村集体经营性建设用地不经征地直接入市必然会触及地方政府的利益,这为整个入市利益分配矛盾埋下了根源。这就形成了地方政府、农村集体经济组织、农民以及土地需求者之间的多方利益博弈,其中,处于最弱势地位的农民的权益受到损害的可能性最大。

2、解决特色小镇用地需求的四种路径 

特色小镇作为国家深入推进新型城镇化工作的重要组成部分,目前国家虽然没有明确发文表示对特色小镇的土地政策做出详细规定,但已经发布的《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》为解决特色小镇用地问题指出了四条路径:一是规范推进城乡建设用地增减挂钩;二是建立城镇低效用地再开发激励机制,允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下,按照有关规定经批准后对土地进行再开发;三是因地制宜推进低丘缓坡地开发;四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制。

这就意味着,一方面集体建设用地可以通过流转,使运营者可以获得一定年限的使用权,另一方面,农民有偿自愿退出宅基地,改变土地性质后可以转化为城市建设用地。

除此以外,经过我们的梳理,目前比较常见的用来满足特色小镇用地需求的路径还有以下几种方式可以尝试:

第一,集体建设用地直接入市。2017年5月23日,国土资源部在其官网公告了《中华人民共和国土地管理法(修正案)》(征求意见稿)及起草说明,并面向社会公开征求意见。明确指出符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地,集体土地所有权人可以采取出让、租赁、作价出资或者入股等方式由单位或者个人使用,并签订书面合同。

另外,在国家发展改革委印发的《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》中亦指出,城中村集体建设用地可依法征收开发,集体经营性建设用地入市改革试点地区,可按照改革试点要求,采取自主、联营、入股等方式进行改造开发。鼓励地方以集体建设用地入股租赁等形式参与特色小镇项目,让当地农民分享特色小镇发展收益,保护其合法权益。

第二,土地承包经营。根据我国《土地管理法》规定,国有土地可以由单位或者个人承包经营。运营主体可以采取承包的形式获取农民集体土地,用来建设开发特色小镇项目里的产品。这就使得农村土地得到充分的利用,不仅盘活了本地闲置的土地而且还提高了经济效益。

第三,农民宅基地入股或租赁。把农民闲置的宅基地或者房屋以租赁或者入股的形式和特色小镇的运营方进行合作,用来打造特色民宿或者农家乐,农民可参与其中的运营和管理。这一方面可以给农民创造就业的机会,是就地城镇化的新模式、新路径,同时还可以让原住民参与进来,让老百姓获益,另一方面对于特色小镇的运营方来说,首先是解决了部分土地问题,其实还丰富了其产品线。

第四,PPP模式。PPP模式作为政府和企业合作开发的新型模式,一方面能够有效解决政府资金不足难以开发的困境,另一方面可以满足特色小镇开发主体土地不足的难题,双方成立合资公司对此项目进行运营管理。PPP模式在一定程度上缓和了投资主体关于拿项目和拿地之间无法衔接的顾虑,所以,在实际的案例中,这种模式较多的被使用。

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