叶一剑:对雄安新区规划纲要的五点解读

文丨叶一剑(方塘智库创始人)

千呼万唤始出来。

在经历了一年多的等待和热议后,4月20日,中共中央、国务院正式批复了《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《纲要》),并在批复明确,在京津冀协同发展领导小组统筹指导下,由河北省委和省政府切实履行主体责任。国家发展改革委、京津冀协同发展领导小组办公室做好综合协调,中央和国家机关有关部委、单位,北京市、天津市等各地区,要积极主动对接和支持雄安新区规划建设。

基于批复文本中所透露出的信息,我们对雄安新区的空间规划、产业发展、文化彰显、社会治理、创新逻辑、智慧城市等,可窥知一斑,并尝试给出我们的几点解读,以助于洞察雄安新区高质量城市建设背后正在展开的中国新一轮改革开放、创新发展、产业转型和城市营造的趋势。

在这个《纲要》中,我们不但看到了规划者对城市发展规律的最大敬畏,也看到了对城市未来创新发展的最大包容,还有对城市生长节奏的务实和克制态度。

可以预见的是,虽然在规划纲要获批后,还需要进一步推进详细规划的制定和完善,但是,在规划纲要所体现出的一系列明确目标之下,雄安新区的建设将会进入一个更加有序、更加高效的快速建设时期,按照既定的时间表实现启动区以及起步区的建设实施。

一,雄安新区的城市营造理念可谓是截止目前全球先进城市发展理念的集大成者。无论是对生产、生活、生态的统筹兼顾,还是职住平衡的考虑,还是对智慧城市的重视,还是对生态城市的重视,还有社会治理的本质化思考,还有对城市文化在中西、古今、开放包容之间的匹配,以及立足于现有全球高端高新产业的集聚基础上对未来产业创新迭代考虑下的人才政策设计,等等,与过去我们在一个城市只能看到某一个或几个创新理念应用的案例不同,雄安新区的城市发展规划,显然希望将人类更多的关于美好城市的思考都有所体现,有些甚至是目前的技术所无法支撑,但也需要在营造过程中不断地探索。

如果说北京市这一轮城市转型注定会成为全球城市发展史上重要一笔的话,那么,雄安新区的营造,也注定会成为未来城市规划界不能回避的案例之一,甚至同样成为全球城市发展史上的一个重要事件和案例。单凭这点,雄安新区的规划就值得特别关注,也特别难做。

二,对数字城市和智慧城市的处理值得肯定,是最大亮点之一。截至目前,全球对智慧建设和数字城市的建设都是作为现实城市建设的配套来对待的,这一方面是因为智慧城市和数字城市的建设被正式提上日程,历史还不是很长,也缺少足够让人信服的智慧城市样本,甚至连被实践检验的成熟的系统和解决方案都没有成形,更谈不上真正的将智慧城市与现实城市以及社会治理高效的融合了。

按照《纲要》的表述,雄安新区将坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设,适度超前布局智能基础设施,打造全球领先的数字城市。建立城市智能治理体系,完善智能城市运营体制机制,打造全覆盖的数字化标识体系,构建汇聚城市数据和统筹管理运营的智能城市信息管理中枢,推进城市智能治理和公共资源智能化配置。

在此逻辑下,雄安新区从一开始就是在建设两个城市,一个数字城市,一个现实城市,而且要在两者之间实现真正的融合,并渗透到城市营造和治理的各个方面。

这将产生巨大的示范效应。在未来的新区新城营造乃至存量的城市更新中,这一理念将会成为普遍性选择。

那么,在此背景下,围绕智慧城市和数字城市的技术研发和应用,智慧城市和数字城市系统和平台的构建,智慧城市与现实城市与城市社会治理的匹配和融合的研究将变得更为迫切。当然,比较值得期待的是,至少有了雄安新区这个样本可以进行持续的跟踪研究。在此意义上讲,雄安新区本身就是中国包括智慧城市和数字城市产业发展的实验场和孵化器。

三,一个健康的创新的城市一定包含了对产权的尊重,而对产权便利化交易的尊重是对产权尊重的重要体现之一。《纲要》明确提出,建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度和房地产市场调控长效机制,严禁大规模房地产开发。这与之前媒体中传闻的“以租为主”甚至禁止买卖的房地产供给制度还是有一定差别,在目前的规划思路下,具有完整产权和自主交易的住房供给依然存在。在我们看来,这是对城市发展规律敬畏的直接体现,哪怕是在中国有着巨大的炒房热情和惯性的大背景下,试图通过不完整的产权制度设计和彻底的限制交易来避免炒房的极端做法,只能是幻想,对区域住房供给和区域产业迭代创新之间的匹配不会有实质性推动。

硅谷的案例反而告诉我们,只有赋予住房以清晰的完整的产权,加上便利化的产权交易市场,才能更有利于保证区域住房供给与区域产业创新完美匹配。

当然,这一匹配的背后,最基本的前提是,区域内要有真实的产业集聚和完善的市场化的创新服务体系的支撑。我们之前在全国很多地区看到的疯狂的炒房现象,很重要的原因是,很多人除了投资炒作房地产之外,实在找不到合理配置自己资产的渠道和方向。与住房产权清晰化和可交易化之间并没有直接的关系。

按照雄安新区的规划,这里将是一个尊重住房产权且尊重住房产权交易便利化的城市,这样的城市对勇于冒险并有创业热情的人来讲,显然更有吸引力。

四,雄安不仅是一个承接之城,更是一个创新创业之城。不可否认,无论是从雄安新区设立的初衷之一,还是从雄安新区的产业集聚和发展路径来看,作为北京非首都功能疏解集中承载地的定位都是一个很重要的战略定位。但是,对北京非首都功能的承接,不会是雄安新区人口集聚、产业集聚和城市创新发展的全部。

《纲要》提出,雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地,要重点承接北京非首都功能和人口转移。积极稳妥有序承接符合雄安新区定位和发展需要的高校、医疗机构、企业总部、金融机构、事业单位等,严格产业准入标准,限制承接和布局一般性制造业、中低端第三产业。

此外,还要“瞄准世界科技前沿,面向国家重大战略需求,积极吸纳和集聚创新要素资源,高起点布局高端高新产业,大力发展高端服务业,构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。布局建设一批国家级创新平台,加强与国内外一流教育科研机构和科技企业合作,建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。制定特殊人才政策,集聚高端创新人才,培育创新文化和氛围。”

在此逻辑之下,在雄安新区的实际发展中,还将面向全球大力发展高端高新产业,甚至是一些目前还看不到任何苗头的产业,就像很多创新城市提出的那样,不仅要发展和接纳已经看到和看明白的创新性产业,更要接纳那些还看不明白的技术和产业。而且,对这些技术和产业的接纳,不是靠承接可以完成的,而是要回归到产业和城市发展的更本质化的层面来思考未来,那就是对人才的关注,对创意阶层的关注,这又包括两个层面的东西,一个是特殊的人才政策的制定,一个是基于城市宜居宜业的综合功能配套和环境打造。在这两点上,从《纲要》中都能看到明确的规划意图和逻辑。这也是我们看到的该规划纲在围绕产业发展和城市营造中最具创新性和本质性时代洞察之一。

所以,在雄安新区更长周期和真实的演进过程中,比承接北京非首都功能更激荡于时代和历史的,将是这里的创新创业故事的发生,这也是成就雄安新区千年大计的最重要的路径和逻辑依托。

五,不跟风,不媚外,重新诠释“高大上”的城市内涵,杜绝千城一面的发生。《纲要》中称,“要细致严谨做好单体建筑设计,追求建筑艺术,强化对建筑体量、高度、立面、色调等要素的规划引导和控制,原则上不建高楼大厦,不能到处是水泥森林和玻璃幕墙。”按照这一思路,对高楼大厦几乎是禁止性的,这在全球城市都在追求高大上的今天,雄安新区将用另一种建筑逻辑来诠释新的“高大上”城市的内涵,单凭这一点,就代表了对现代城市空间价值的重估。

还有就是“大规模开展植树造林和国土绿化,将生态湿地融入城市空间,实现雄安新区森林覆盖率达到40%,起步区绿化覆盖率达到50%。”这显然已经超越了绝大多数园林城市的标准,不仅是园林在城市中,而是城市在园林中。

当然,围绕该规划纲要的解读空间还不只这些,比如,按照目前透露出的信息,在雄安新区的建设中,将可能伴随着最复杂精细的一系列技术指标和参数的设计,将我们对城市的科学思考和掌控,不断投射到城市建设中去,而且,这些指标和参数与动态的城市大数据以及治理逻辑动态相关,让城市空间的产业动态、人口动态、技术更新不断推动城市迭代,而这些,将成为未来城市营造的常态。

纲举目张,静待花开。从今天开始,雄安新区的故事开始进入新的篇章,在一个未来城市的营造进程中,增加了很多的确定性因素,以确保雄安新区的城市营造奔向一个更加确定的未来。

在此之前,我们围绕中国新的城市化思考,曾经明确提出“生态化、智慧化、社会化、文明化、国际化”的趋势性思考,在本次《纲要》中我们鲜明的感受到这些未来城市理念的全面渗入,为此,我们内心深处不但有些许骄傲,而且,更为能够通过雄安新区这个世界城市样本进一步检验和丰富我们的研究而莫名激动。

以下是批复原文:

原标题:中共中央 国务院 关于对《河北雄安新区规划纲要》的批复

中共河北省委、河北省人民政府,国家发展改革委:

你们《关于报请审批〈河北雄安新区规划纲要〉的请示》收悉。现批复如下:

一、同意《河北雄安新区规划纲要》(以下简称《雄安规划纲要》)。《雄安规划纲要》深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,深入贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神,坚决落实党中央、国务院决策部署,牢固树立和贯彻落实新发展理念,紧扣新时代我国社会主要矛盾变化,按照高质量发展要求,紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局,着眼建设北京非首都功能疏解集中承载地,创造“雄安质量”和成为推动高质量发展的全国样板,建设现代化经济体系的新引擎,坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位,坚持生态优先、绿色发展,坚持以人民为中心、注重保障和改善民生,坚持保护弘扬中华优秀传统文化、延续历史文脉,符合党中央、国务院对雄安新区的战略定位和发展要求,对于高起点规划、高标准建设雄安新区具有重要意义。

二、设立河北雄安新区,是以习近平同志为核心的党中央深入推进京津冀协同发展作出的一项重大决策部署,是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,是千年大计、国家大事。雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地,与北京城市副中心形成北京新的两翼,有利于有效缓解北京“大城市病”,探索人口经济密集地区优化开发新模式;与以2022年北京冬奥会和冬残奥会为契机推进张北地区建设形成河北两翼,有利于加快补齐区域发展短板,提升区域经济社会发展质量和水平。要以《雄安规划纲要》为指导,推动雄安新区实现更高水平、更有效率、更加公平、更可持续发展,建设成为绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区,努力打造贯彻落实新发展理念的创新发展示范区。

三、科学构建城市空间布局。雄安新区实行组团式发展,选择容城、安新两县交界区域作为起步区先行开发并划出一定范围规划建设启动区,条件成熟后再稳步有序推进中期发展区建设,划定远期控制区为未来发展预留空间。要坚持城乡统筹、均衡发展、宜居宜业,形成“一主、五辅、多节点”的城乡空间布局。起步区随形就势,形成“北城、中苑、南淀”的空间布局。要统筹生产、生活、生态三大空间,构建蓝绿交织、疏密有度、水城共融的空间格局。

四、合理确定城市规模。坚持以资源环境承载能力为刚性约束条件,科学确定雄安新区开发边界、人口规模、用地规模、开发强度。要坚持生态优先、绿色发展,雄安新区蓝绿空间占比稳定在70%,远景开发强度控制在30%。要合理控制用地规模,启动区面积20至30平方公里,起步区面积约100平方公里,中期发展区面积约200平方公里。要严守生态保护红线,严控城镇开发边界,严格保护永久基本农田,加强各类规划空间控制线的充分衔接,形成规模适度、空间有序、用地节约集约的城乡发展新格局。

五、有序承接北京非首都功能疏解。雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地,要重点承接北京非首都功能和人口转移。积极稳妥有序承接符合雄安新区定位和发展需要的高校、医疗机构、企业总部、金融机构、事业单位等,严格产业准入标准,限制承接和布局一般性制造业、中低端第三产业。要与北京市在公共服务方面开展全方位深度合作,引入优质教育、医疗、文化等资源,提升公共服务水平,完善配套条件。要创新政策环境,制定实施一揽子政策举措,确保疏解对象来得了、留得住、发展好。

六、实现城市智慧化管理。坚持数字城市与现实城市同步规划、同步建设,适度超前布局智能基础设施,打造全球领先的数字城市。建立城市智能治理体系,完善智能城市运营体制机制,打造全覆盖的数字化标识体系,构建汇聚城市数据和统筹管理运营的智能城市信息管理中枢,推进城市智能治理和公共资源智能化配置。要根据城市发展需要,建设多级网络衔接的市政综合管廊系统,推进地下空间管理信息化建设,保障地下空间合理开发利用。

七、营造优质绿色生态环境。要践行绿水青山就是金山银山的理念,大规模开展植树造林和国土绿化,将生态湿地融入城市空间,实现雄安新区森林覆盖率达到40%,起步区绿化覆盖率达到50%。要坚持绿色发展,采用先进技术布局建设污水和垃圾处理系统,提高绿色交通和公共交通出行比例,推广超低能耗建筑,优化能源消费结构。强化大气、水、土壤污染防治,加强白洋淀生态环境治理和保护,同步加大上游地区环境综合整治力度,逐步恢复白洋淀“华北之肾”功能。

八、实施创新驱动发展。瞄准世界科技前沿,面向国家重大战略需求,积极吸纳和集聚创新要素资源,高起点布局高端高新产业,大力发展高端服务业,构建实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的现代产业体系。布局建设一批国家级创新平台,加强与国内外一流教育科研机构和科技企业合作,建立以企业为主体、市场为导向、产学研深度融合的技术创新体系。制定特殊人才政策,集聚高端创新人才,培育创新文化和氛围。创新科技合作模式,加强知识产权保护及综合运用,构建国际一流的创新服务体系。

九、建设宜居宜业城市。按照雄安新区功能定位和发展需要,沿城市轴线、主要街道、邻里中心,分层次布局不同层级服务设施,落实职住平衡要求,形成多层级、全覆盖、人性化的基本公共服务网络。构建具有雄安特色、国内领先、世界一流的教育体系。增加雄安新区优质卫生资源总量,建设体系完整、功能互补、密切协作的现代医疗卫生服务体系。提供多层次公共就业服务,创新社会保障服务体系。建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度和房地产市场调控长效机制,严禁大规模房地产开发。优化调整雄县、容城、安新3个县城功能,妥善解决土地征收、房屋拆迁、就业安置等事关群众切身利益的问题,维护社会大局和谐稳定,为雄安新区规划建设营造良好社会氛围和舆论环境,让人民群众有更多的幸福感、获得感。

十、打造改革开放新高地。要把改革开放作为雄安新区发展的根本动力,总结吸收我国改革开放40年来的经验成果,进一步解放思想、勇于创新,探索新时代推动高质量发展、建设现代化经济体系的新路径。对符合我国未来发展方向、对全国起重要示范带动作用、对雄安新区经济社会发展有重要影响的体制机制改革创新在新区先行先试,争取率先在重要领域和关键环节取得新突破,率先在推动高质量发展的指标体系、政策体系、标准体系、统计体系、绩效评价和考核体系等方面取得新突破,形成一批可复制可推广的经验,为全国提供示范。

十一、塑造新时代城市特色风貌。要坚持顺应自然、尊重规律、平原建城,坚持中西合璧、以中为主、古今交融,做到疏密有度、绿色低碳、返璞归真,形成中华风范、淀泊风光、创新风尚的城市风貌。要细致严谨做好单体建筑设计,追求建筑艺术,强化对建筑体量、高度、立面、色调等要素的规划引导和控制,原则上不建高楼大厦,不能到处是水泥森林和玻璃幕墙。要注重保护弘扬中华优秀传统文化,保留中华文化基因,体现中华传统经典建筑元素,彰显地域文化特色,体现文明包容,打造城市建设的典范。

十二、保障城市安全运行。牢固树立和贯彻落实总体国家安全观,以城市安全运行、灾害预防、公共安全、综合应急等体系建设为重点,构建城市安全和应急防灾体系,提升综合防灾水平。科学确定雄安新区防洪和抗震等安全标准,高标准设防、高质量建设,确保千年大计万无一失。按照以水定城、以水定人的要求,科学确定用水总量,完善雄安新区供水网络,形成多源互补的雄安新区供水格局。实现电力、燃气、热力等清洁能源稳定安全供应,提高能源安全保障水平。

十三、统筹区域协调发展。雄安新区要加强同北京、天津、石家庄、保定等城市的融合发展,与北京中心城区、北京城市副中心合理分工,实现错位发展。要按照网络化布局、智能化管理、一体化服务的要求,加快建立连接雄安新区与京津及周边其他城市、北京新机场之间的轨道和公路交通网络,构建快速便捷的交通体系。要加强对雄安新区及周边区域的管控力度,划定管控范围和开发边界,建设绿色生态屏障,统一规划、严格管控,促进区域协调发展。

十四、加强规划组织实施。雄安新区是留给子孙后代的历史遗产,要有功成不必在我的精神境界,保持历史耐心,合理把握开发节奏,稳扎稳打,一茬接着一茬干,一张蓝图干到底,以钉钉子精神抓好各项工作落实。《雄安规划纲要》是雄安新区规划建设的基本依据,必须坚决维护规划的严肃性和权威性,严格执行,任何部门和个人不得随意修改、违规变更。各有关方面要切实增强政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识,坚持大历史观,全力推进雄安新区规划建设。在京津冀协同发展领导小组统筹指导下,河北省委和省政府要切实履行主体责任,加强组织领导,全力推进雄安新区规划建设各项工作,建立长期稳定的资金筹措机制,完善规划体系,抓紧深化和制定控制性详细规划及交通、能源、水利等有关专项规划,按程序报批实施。国家发展改革委、京津冀协同发展领导小组办公室要做好综合协调,中央和国家机关有关部委、单位,北京市、天津市等各地区,要积极主动对接和支持雄安新区规划建设。

《雄安规划纲要》执行中遇有重大事项,要及时向党中央、国务院请示报告。

中共中央

国务院

2018年4月14日

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