警惕一哄而上,重思特色小镇为何在浙江出发

文丨蒋伟涛(方塘智库学术委员)

今年全国“两会”上,国务院总理李克强在政府工作报告中指出:扎实推进新型城镇化。支持中小城市和特色小城镇发展,推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群辐射带动作用。

检索可知,这是国家首次将“特色小城镇”概念写入政府工作报告,它既是对近年来特色小镇建设的战略肯定,也预示着特色小镇在新时期的发展方向,这也是浙江特色小镇异军突起的重大实践得到国家的最终认可,代表着浙江将近四年的实践成为国家层面探索经济发展的战略武器。

目前,特色小镇的建设已经在全国各个地方铺开,除了住建部、发改委、财政部在文件中明确提出将在2020年之前在全国范围内建设1000个特色小镇,很多省份也提出了建设100个特色小镇的计划。

特色小镇是中国经济发展新常态下经济发展模式的有益探索,但很多评论指出,特色小镇出现了运动化,不少地方借助特色小镇大搞圈地之实。

此时,我们有必要重新把目光聚焦到特色小镇首倡之地浙江省,这有助于提醒我们,当初特色小镇为什么出发。

浙江特色小镇建设的背景

浙江省是特色小镇发展的先行者、试水者和破冰者,引领着全国特色小镇的建设和发展。2014年底浙江省提出特色小镇的概念,一个个各具特色的小镇成为加快产业转型升级的新载体,引起全国关注。

浙江省作为特色小镇建设的先行者,经过3年多的工作,全省特色小镇建设已经呈现出欣欣向荣的良好局面。那么我们不禁要问为什么又是浙江在新一轮经济发展中走在前列。

第一,浙江商人的探索精神。浙江商人在近代一百多年历史中扮演着重要的作用,他们有敏锐的头脑和眼光,善于抓住机遇和机会,一度引领中国近代资本主义工商业发展的潮流,尤其是在近四十年的改革开放中独占鳌头。

浙江商人敢为人先,勇于创新,创造了一个又一个“全国第一”,如第一批个体工商户、第一批私营企业、第一批专业市场等,浙江商人勇于探索,身体力行,探索出“温州模式”、“义乌模式”、“永康模式”、“绍兴模式”以及“浙江村”、“温州城”、“义乌路”等,这些眼花缭乱的新鲜名词,已为浙江人所专有的专利。新一轮经济新常态发展中,他们又一次在特色小镇探索中勇立潮头,敢为天下人先,引领新型城镇化的发展。

第二,浙江发展的经济实力。国家统计局最新数据显示,2016年,全国居民人均可支配收入为2.38万元,其中,浙江以3.85万元的人均可支配收入排在上海、北京之后,高居全国第三。改革开放以来,以民营企业为主体的浙江经济一直保持着较快的增长和活力,造就了一批具有竞争优势的企业群。

浙江也是我国民营经济很发达的省份之一,全省60%以上的税收、70%以上的生产总值、80%以上的外贸出口、90%以上的新增就业岗位来自于民营经济,具备雄厚投资基础。经过四十余年的探索和实践,浙江已成为全国体制机制最活、经济发展最快、人均收入最高、开放程度最好的省份之一,实现了从资源小省到经济大省、从传统计划经济体制到社会主义市场经济体制、人民生活水平从温饱到小康的跨越。

尤其是习近平总书记在浙江主政时提出“八八战略”中的浙江优势论,民营经济发达,创新创业勃发,山水资源充沛。浙江的经济基础很厚实,集聚了人才、资本、技术等高端要素,又能让这些要素充分协调,破解经济结构转化和动力转换的现实难题,释放出创新动能。当这些条件遇到国外特色小镇实践的“催化”,“浙江版本”的特色小镇创建破茧而出。

第三,长期发展的产业集群。“特色小镇的灵感来自于国外的特色小镇,如瑞士的达沃斯小镇、美国的格林威治对冲基金小镇、法国的普罗旺斯小镇,产业富有特色,文化独具韵味,生态充满魅力,对浙江优化生产力布局颇有启迪。”浙江省发改委副主任翁建荣说。

借鉴国外的特色小镇发展,其中产业集群发展是最关键的。现实中市场经济“浙江实践”,积累了诸多民间资本、市场主体发展经验,从历史渊源看,特色小镇的提出,源于浙江“块状经济”和区域特色产业30多年的实践。

改革开放以来,伴随着区域产业政策的演变和城市化战略的深入实施,浙江经济社会发展呈现出两条明显的轨迹。一条是发展小城镇—中心镇—小城市,另一条是区域产业集聚—区域特色经济—块状经济—开发区园区。

同时浙江在国内较早形成了“一县一品”“一镇一品”甚至“一村一品”的区域特色产业,拥有温州皮鞋、义乌小商品、永康五金等245个全国性生产基地称号,形成了一批具有鲜明地方特色的块状经济形态,把浙江由原来的农业省份变成了工业省份。

到90年代,浙江通过撤并乡镇、空间重组加快推进产业集聚与升级,以产业集群的形式推动经济持续发展。

浙江的发展历程表明,每一次重大的经济社会转型、每一次自下而上的地方改革,往往都起步于小城镇。同时浙江也是我国“块状经济”最发达的地区,数百亿规模的“块状经济”集群就有300多个。

浙江培育“特色小镇”,是在具备上述条件后,产业的发展与城镇化发展、产业集聚效应连接在一起,因产业而兴。产业的雄厚积累促成创建“特色小镇”的思路应时而生,是水到渠成、瓜熟蒂落,是浙江经济社会发展到了新阶段的逻辑必然。

浙江乡镇经济发展异军突起,在经济新常态下,中低端产品供给过剩,供给侧的结构性矛盾日趋突出,浙江也像全国一样出现了速度换挡回调,但是浙江人利用自身的体制机制先发优势、区位优势和块状经济的特色产业优势,秉承“敢为人先,特别能创业”的精神,率先走出了一条创建一批特色小镇的新探索。

浙江特色小镇建设的现实意义

有专家表示,创建特色小镇,有利于破解经济结构转化和动能转换的难题,是当前中国供给侧结构性改革的一项有效尝试,有利于促进大、中、小城市的协调发展,是实现产业扶贫的有效路径,更是推进经济转型升级的重大战略选择。其实特色小镇的现实探索意义远不如此。

其一,特色小镇是城市化发展的“逆化”。

一般将城市化阶段分为:起步阶段、郊区城市化阶段、逆城市化阶段、再城市化阶段。目前我国东西部发展的不均衡,导致全国范围内在不同地区四种阶段并存的状况。

目前我国少数一线城市处于逆城市化阶段,其他城市尚处于郊区城市化阶段,尤其是江浙一带先发展起来的地区,更是处于逆城市化的发展阶段,在江浙地区出现特色小镇为代表的逆城市化是城市发展的规律所在。江浙由于地理位置和基础条件,长期处于中西方改革开放的前沿,无论是资金、资源、技术、产业等都处于集聚状态,产业呈现集聚状态也是特色小镇形成的先决条件。

正如一些专家所言,目前特色小镇一词风靡全国,各省市看好特色小镇带来的综合效应,先后启动特色小镇工程,导致各类特色小镇一哄而上,由于大多是政府主导,形成运动式工程,终究弊大于利。

其二,特色小镇是城乡一体化的“纽带”。

在世界城市化规律中,城市发展先有市场、工业,最后是第三产业在城市中替代了工业。由于城市发展过快,成本过高,城市承载人口面临的压力太重,特别是房价上涨趋势越来越明显,工业开始远离城市,实体经济向城外走,出现了城乡一体化的进程,这样的发展是均衡的、是可持续的。

经过改革开放近四十年的发展实践,目前城市化发展出现的最大问题就是不均衡和过度集中,出现了“大城市病”等综合症状,由于资源的聚集效应,导致大部分资源向着大城市和超大城市集中。这样放任的结果必将出现中小城市的弱化发展,小镇的功能退化,广大乡村的衰退衰败。这样的现象不是上世纪80年代国家提出的“小城镇、大战略”所想见的,但是现实很骨感。所以不论从均衡产业布局还是拯救乡村,亦或是发展城乡一体化,特色小镇都是一个承上启下的战略要点,是城乡一体化的桥头堡和纽带。

目前新一届政府提出城镇化建设的核心是坚持“以人为本”,出发点和落脚点都应放在“人”上,特色小镇所注重的宜居理念理应使其成为促进农村地区增收、脱贫的一种选择平台。

其三,特色小镇是供给侧改革的“路径”。

产能过剩,有效供给不足是当前我国经济面临的困境之一。而浙江省作为经济改革的前沿阵地,正是中国经济发展的一个缩影,虽然浙江省靠扶持草根创业和中小企业逐渐走在了全国前列,但是也出现了产能过剩、产业同质、供给不足的问题。

特色小镇的产业定位是“一镇一业”,突出“特而强”;功能集成“紧贴产业”,力求“聚而合”,尤其是突出“产、城、人、景”,旅游经济发展成为翘楚。这些观点的提出就是对传统供给的一种改革和解放。比如以常山赏石小镇的产业转型为例:小镇位于衢州市常山县,境内蕴藏多种石矿。

从上世纪80年的以来,青石镇的采石行业发展迅速,成为华东最大的青石花石市场。而目前正在建设的赏石小镇,不仅能够生产观赏石,还大力发展旅游业。预计到2017年底,赏石小镇将创建为国家4A级景区,实现产值20亿元以上,接待游客超过100万人次的目标。

方塘智库认为,浙江特色小镇建设,正是瞄准供给侧结构失衡主动下的先手棋。从块状经济、县域经济,到工业区、开发区、高新区,再到集聚区、科技城,在很长的一段时间里,浙江人都在不懈地探索如何利用最少的空间资源达到生产力的最优化布局。

其四,特色小镇是新型城镇化的“里子”。

新一届政府执政后,新型城镇化成为发展的关键词,李克强总理在不同场合曾强调:新型城镇化建设“既重‘面子’,也要重‘里子’。”“‘面子’是城市的风貌,而‘里子’则是城市的良心。只有筑牢‘里子’,才能撑起‘面子’,这是城市建设的百年大计。”

近期每年夏季城市出现的“看海”现象,其根源就在于城市管理者重“面子”轻“里子”、重地上轻地下的扭曲政绩观。在城镇化过程中,过多注重短期经济效益,漠视长远社会效益,一味求快、求大推进“造城运动”。这也是新型城镇化与旧型城镇化的最大区别。

新型城镇化模式下的特色小镇就是需要发展城市的“里子”,注重基础设施的长远规划。国家发改委发布《关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》指出,特色小镇要推动公共服务从按行政等级配置向按常住人口规模配置转变,根据城镇常住人口增长趋势和空间分布,统筹布局建设学校、医疗卫生机构、文化体育场所等公共服务设施,大力提高教育卫生等公共服务的质量和水平,使群众在特色小(城)镇能够享受更有质量的教育、医疗等公共服务。要聚焦居民日常需求,提升社区服务功能,加快构建便捷“生活圈”、完善“服务圈”和繁荣“商业圈”。

现实运作中,特色小镇按照景区模式打造,集中经济打造优质、高端产品,带动旅游、文化产业的发展,让城市的“面子”和特色小镇的“里子”相得益彰。

政府应扮演到位而不越位的角色

创新社会治理模式是建设特色小镇的重要内容。政府、企业、社会是特色小镇建设的三大主体,尽管特色小镇建设这一全新经济形态是由政府提出并加以引导的,但归根到底其运营主体还是企业而非政府。

各地的实践运行表明,如果只是政府一头的一厢情愿,企业没有主动有为的积极性,那么创建特色小镇也只能是一纸空谈。特色小镇建设中,政府与企业在特色小镇建设实践中需要厘清二者的边界,各司其职,各尽其责。

浙江省在履行政府职责中准确定位了自己的功能,到位而不越位,补位而不拆台,达到了两者同心同向,最大限度激发市场主体活力和企业家创造力,鼓励企业、其他社会组织和市民积极参与特色小镇的投资、建设、运营和管理,促成了特色小镇的最终成功。具体表现如下:

一是,出台多部门支持的文件政策。

浙江省从2015年4月到2016年制定了十余个文件政策对特色小镇进行宏观指导,这些政策涉及到综合性的加快特色小镇规划建设的指导意见、特色小镇创建导则、高质量加快推进特色小镇建设的通知等,还有专项的推进电子商务特色小镇创建工作、推进特色小镇建设规划工作、特色小镇规划建设统计监测工作、金融支持浙江省特色小镇建设、特色小镇建成旅游景区的指导意见、省级特色小镇创建名单等。

这些政策文件的制定部门除了有浙江省人民政府、省特色小镇规划建设工作联席会议办公室外,还有省发展和改革委员会、省住房和城乡建设厅、省电子商务工作领导小组、中国人民银行杭州中心支行、省旅游局等相关部门,涉及到发改委、规划、城建、银行、旅游等。

正是由于这些部门的通力合作,从投资、融资、建设、管理、社会保障等多个方面保障了特色小镇的健康顺利发展。

二是,政府部门顺势而为的典型引路。

浙江省在特色小镇建设中坚持政府引导、企业主体、市场化运作,既凸显企业主体地位,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,又加强政府引导和服务保障。

典型经验来源于人们在实际工作中的尝试和探索,具有鲜明的理论意义和丰富的实践性,运用典型指导工作是政府工作的一种行之有效方法。浙江省评选省级特色小镇创建名单、特色小镇文化建设示范点等。

比如2015年6月,第一批浙江省省级特色小镇创建名单正式公布,全省10个区市的37个小镇列入首批创建名单。

2016年5月,省级特色小镇规划建设工作联席会议主任办公会议讨论研究,10个特色小镇被确定为省级示范特色小镇。

2016年12月, 20个特色小镇入选浙江省首批特色小镇文化建设示范点。

2016年,经专家复核,会签国家发展改革委、财政部,认定127个镇为第一批中国特色小镇,其中浙江省共有8个小镇入围,是全国入围数量最多的一个省。

三是,政府部门创立“宽进严定”制度。

浙江省政府在特色小镇中主要负责提供特色小镇制度供给、规划编制、基础设施配套、文化内涵挖掘传承、生态环境保护、安全生产监管等管理和服务,以此营造更加公平、开放的市场环境,简化审批环节,减少行政干预。

为激励地方政府和企业的积极性,特色小镇建设不采用审批制,而是采用“宽进严定”的创建式方式推进。首先由省政府研究室提出初选名单,充分利用省政府研究室前期研究和摸底调研成果,由研究室从260多个各地上报的特色小镇创建申请中,筛选提出50个初选名单。

经过政府部门、专家等评选审议最终确定特色小镇创建对象,这好比是 “入学”。 入围后的特色小镇创建对象不能直接享受省里有关的支持政策,只有在年度考核合格或验收命名后,才能获得土地和财政方面的支持。

如果这些小镇“毕业”的时候拿不到好成绩,一样拿不到省政府发的“奖学金”。比如土地方面,对如期完成年度规划目标任务的,省里按实际使用指标的50%或60%给予配套奖励。

而3年内未达到规划目标任务的,还要加倍倒扣省奖励的用地指标。还比如财政方面,特色小镇在创建期间及验收命名后,其规划空间范围内的新增财政收入上交省财政部分,前3年全额返还,后2年返还一半给当地财政。

总之,浙江省利用自身的特色产业集群、信息经济、块状经济、山水资源、历史人文等独特优势,加快供给侧结构改革,这不仅符合经济社会发展规律,而且有利于破解经济结构转化和动力转换的现实难题,是浙江适应和引领经济新常态的新探索、新实践,使得浙江人再次喷涌而出,使得浙江特色小镇建设经验在全国迅速发展。

特色小镇的春天
特色小镇已成为中国经济发展新常态之下发展模式的有益探索,亦是中国新型城镇化战略实践的主战场之一。在此背景下,方塘智库持续探索小城镇发展新模式,提供特色小镇的发展路径,深度介入中国特色小镇发展进程。

注:本文为方塘智库原创,版权所有,转载需获授权,联系方式:xufengchao@ftzhiku.com

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