方塘智库雄安新区北京非首都功能疏散

京津冀协同发展进入下半场,方塘智库详解“为什么是雄安新区?”

文丨许伟明(方塘智库联合创始人)

4月1日,新华社发布一个重磅消息,党中央、国务院决定设立雄安新区,规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域。此前河北一直没有国家新区,但却等来了雄安新区这个“大招”。雄安不是一般的国家级新区,其战略意义更是非凡,官方的表述是,“继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区,是千年大计、国家大事。”

消息出来之后,引起强烈关注。“雄安”这个之前还是陌生的词语,现在已成为热门话题。两个星期过去了,这个话题的热度依然不减。而在对雄安新区这个仍在纸面上的城市的审视,也从国家战略到城市建设理念,再到空间、产业、技术等层面不断展开。

在京津冀协同发展战略的背景之下,河北大地上崛起一个乃至多个的重量级城市有其必然性。但在过去很多解读当中,河北崛起的城市,应是京津两个大城市之下级别较低的一个城市,形成一个围绕京津冀的多个具有承接京津转移的“二传手”功能的三线城市,或者说是卫星城,以优化城市结构布局,构建起一个具有溢出传导机制的京津冀城市群。雄安新区的设立,超越了之前的这种认知。

一来,北京非首都功能的疏解,除了由天津、河北已有的城市平台来分散承载,还要有一个全新的雄安新区来集中承载。二是,这个新的城市增量的级别也出人意料,雄安新区不是简单的“二传手”——对标深圳特区、浦东新区,以及“千年之计、国家大事”表述,便是试图在时空坐标上为雄安新区的战略意义进行定位。

河北保定市的白洋淀周边地区,这一片宁静的土地,自从被冠以“雄安”的名称之后,已经成为全国聚焦的热土。这一个被视作“一张白纸”的地方,又将如何安放一个大国首都重塑的“千年大计”的雄心呢?

北京的“多点一城”疏解

在京津冀协同发展战略下,北京非首都功能的疏解,这是雄安新区建设的第一要义。官方表述称,雄安是“继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区”。传统的区域经济增长极的意义,虽然也是雄安发展的意义之一,但很难称得上“具有全国意义”,更难称得上“千年大计”。只有从首都北京的重塑维度来看,才能看出设立雄安新区对于整个国家以及未来的全局性影响。

自从京津冀协同发展战略提出,北京非首都功能的疏解,既是其中一个重要目的,也是其中一个关键环节。

北京非首都功能的疏解,需要北京的增量空间和天津、河北,尤其是河北的承载。但河北由于原来城市基础薄弱,很多产业和人才接不住。而正是因为基础的薄弱,河北反倒又更急迫地需要北京疏解出来的产业和人群。

这种困境的存在,也使得河北承接北京的疏解远比起初想象的更艰难。北京很多非首都功能的转移,需要一个长链条的产业集群、优越的产业生态和众多的高端人才的集聚来支撑,但这显然也不是河北的很多城市在短时间内就能建立起来的。

然而北京的非首都功能疏解早已势在必行了,城市用水的压力已经给出了明确的人口红线,目前的交通拥堵、效率降低、空气污染等,已经让城市的优越性大打折扣。作为九朝古都的北京,人口承载量逼近极限,腾挪挖潜空间渐趋萎缩,城市越来越拥挤,城市历史文化渐趋羸弱,国都气象愈来愈难彰显。

一方面,北京需要从源头上控制人口总量。但另一方面,根本上还在于,让北京的功能更为纯粹一些,让非首都功能疏解出去。习近平总书记曾表示,疏解北京非首都功能是北京城市规划建设的“牛鼻子”。

如果只是靠零散的疏解,从效率和效果上,都会比较有限。因而对北京非首都功能的集中疏解,也一直是治理北京“肥胖症”的关键药方。从十八大算起,雄安新区的动议和论证差不多经过了长达4年多的调研、论证。

还需要注意到,分散疏解和集中疏解,在承载平台上又是不同的。分散疏解对应的京津冀已有的城市空间存量——最典型的就是天津滨海新区等,将北京的资源分解到众多城市中。而集中疏解,则是城市空间的增量概念,是新建一座或多座新的城市,用于集中承载从北京疏解出来的功能。

2015年2月10日,习近平总书记主持召开中央财经领导小组会议审议《京津冀协同发展纲要》,习近平提出,推动京津冀协同发展思路要明确,重点把握好“多点一城,老城重组”的思路。也就是说,零散疏解和集中疏解,作为两种思路和路径一直是并存的,既要在原有的城市基础上多点疏散,也要研究思考在北京之外建设新城问题承载北京的集中疏散。

雄安新区的建设推动北京的集中疏解,说明了北京的首都重塑选择了“跳出去建新城”的模式,而这种模式在全球范围内的首都治理中其实并不罕见。

日本首都东京是世界最大城市之一,但人口过度集中,住房、交通、环境、能源供应等方面压力山大。为改变东京“一极集中”的状况,东京出现了新宿、涩谷、池袋、大崎等诸多“副都心”,以及筑波、幕张、埼玉、横滨等“新都心”,成为“大东京版图”上的重要节点。

韩国首尔也面临着人口密集、地价飞涨、交通拥挤、环境污染等问题,2013年7月1日,正式启用行政中心城市世宗市。韩国16个中央部门和20个下属机构迁移到世宗办公,已有超过10000名公务员在世宗工作。

为什么会是雄安

“跳出去建新城”,推动北京非首都功能疏解的集中承载,雄安新区应运而生。国家发改委主任何立峰说,“雄安新区的选址是从实际出发,经过反复比选、科学研究、专家严格论证后,最终确定了这个区域。”

为什么会是雄安呢?或者说,在河北广阔的土地中,为什么选择目前这个围绕白洋淀的地区,来安放“千年大计”的雄心?

第一,大面积的土地需求,只能出现在河北省。

雄安新区规划建设以特定区域为起步区先行开发,起步区面积约100平方公里,中期发展区面积约200平方公里,远期控制区面积约2000平方公里。2000平方公里的土地面积,比深圳还大,是通州的两倍多,接近滨海新区。如此大面积的土地需求,同时又要在区位优势、开发层度低等需求,显然只有河北省内才能找到了。

第二,区位优势明显。

北京非首都功能的集中承载地,既要依托北京、天津、石家庄等现有大城市的资源,又要交通便利,地理条件适中。雄安新区的范围多属保定市内,而保定历来有京畿重地、首都南大门之称,区位优势显著。加之雄安新区又地处北京、天津、保定腹地,区位优势更加凸显。雄安的交通便捷通畅,现有多条高速公路、铁路,可比较快地基本形成与北京、天津、石家庄半小时的通勤圈,保津城际铁路白洋淀站,每天有10趟列车开往保定方向,15趟列车开往天津方向。

第三,水资源丰富,生态环境优良、资源环境承载能力较强。

从地图上便可以看出,雄安新区的水资源丰富。雄安新区所围绕的白洋淀,是华北平原唯一的大片蓝色,也是华北地区最大的内陆湖,汇集了太行山麓的9条河流,形成总面积366平方公里的146个大小湖泊群。

而且据报道,雄安地下则有储量巨大的地热水,可以为新区提供大量的清洁取暖资源,成本低,无污染;此外还拥有丰富的饮用天然矿泉水资源。据称,其储量达4亿立方米,是西藏冰川、东北长白山之外又一个丰富的矿泉水水源地。

水是生命之源,也是城市发展之源。北京的人口上限,就本质上受制于其水资源的日益紧缺。而雄安新区坐拥白洋淀,可满足区域生态用水需求。

而雄安作为一座新型的现代化城市建设,我们也期待其能在水资源高效利用、城市水系治理、湖泊治理中,为中国提供构建水城和谐关系的典范。

第四,现有开发程度较低,发展空间充裕。

对于一个新区新城建设而言,首先面临的就是如何对待原有的居民和建筑的问题。从国内新区新城建设实践来看,必然会涉及到大量的拆迁安置等工作。如果选择在原有的城市基础的区域进行新城的规划建设,必然会耗费大量的社会和时间成本,从而影响新区建设的速度。

相比于原有城市基础的区域而言,开发程度较低区域进行新区新城建设,其社会成本会有效降低,并且能够减少原有城市格局对于现代城市理念与规划落地的制约,所谓的“白纸上好画图”。

对此,京津冀协同发展专家咨询委员会组长、中国工程院主席团名誉主席徐匡迪表示,“(雄安)这个地方人口密度低、开发程度低,发展空间充裕,如同一张白纸,具备高起点高标准开发建设的基本条件。”

中国首都的现代重塑

习近平总书记表示,“北京历史文化是中华文明源远流长的伟大见证,要更加精心保护好,凸显北京历史文化的整体价值,强化‘首都风范、古都风韵、时代风貌’的城市特色。”

雄安新区的建设,将推动北京非首都功能的集中疏解,这之后,肥胖的北京才能减肥,获得更大的腾挪空间,进而推动这个古老都城的现代化重塑。在这一重塑进程中,有如下几个要点:

一是,更加突出核心功能。北京“全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心”的功能定位,体现着城市发展的价值。要正确认识和处理好“都”与“城”的关系。北京要以大历史观来看待城市副中心建设,着力构建功能清晰、分工合理、主副结合的空间格局,加快形成北京城市发展的新骨架。

在通州建设的市行政副中心,抓紧行政办公区建设,确保到2017年北京市属行政事业单位整体或部分迁入取得实质性进展,带动其他行政事业单位及公共服务功能转移;坚持把基础设施、水生态廊道和大尺度生态空间建设摆在优先位置,加快配置教育、医疗、文化、公园绿地等公共服务设施,健全互联互通的交通体系。

二是,老城重组。根据北京“十三五”规划纲要,城六区(包括东城区、西城区、朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区)是首都“四个中心”功能的主承载区、国际一流和谐宜居之都建设的重要区域,也是疏解非首都功能的关键区域。北京将推进实施老城重组,优化调整行政区划,强化政治活动、文化交流、国际交往和科技创新等服务功能。

坚持调整疏解与优化提升并重。积极推进朝阳区、海淀区内涵、集约、高效发展,优化完善丰台区、石景山区城市功能,为首都核心功能提供承载空间。促进金融管理、信息服务、商务服务等生产性服务业专业化、高端化发展,改造提升传统服务业,进一步提升生活性服务业发展品质。疏解非首都功能,降低人口密度,控制建设规模,提高企事业单位在城六区扩张的门槛,促进城市空间集约高效利用。

三是,明确城市的边界。过去,北京从二环到六环的不断扩张,成为了中国城市“摊大饼”的负面典型。而在本轮北京重塑中,确定城市便捷,抑制城市的盲目无序扩张,是必然工作。北京提出,将以资源环境承载力为硬约束,把人口总量上限、生态红线、城市开发边界三条线,明确城市的边界。北京市长蔡奇也在今年2月份表示,疏解北京非首都功能腾退出的空间不再建设,而要留白增距,将其变成绿地,变成公共服务设施。

北京还将积极探索量水发展的新模式、新途径。坚决打好环境污染治理攻坚战。北京的发展要着眼于可持续,在转变动力、创新模式、提升水平上下功夫,发挥科技和人才优势,努力打造发展新高地。对大气污染、交通拥堵等突出问题,要系统分析、综合施策。

四是,控制人口的总量上限。北京在2020年的人口上限要控制在2300万以内确定人口总量上限。北京市长蔡奇曾经表示,去年北京中心城区人口已经下降了11万人,实现由增到减的历史性拐点。

在人口总量控制的基础上,北京将实施居住证制度,稳妥推进在京稳定就业和生活的常住人口落户工作;建立住宅出租规范化管理制度,推动老城直管公房管理体制改革;完善促进人口转移机制,研究户随人走的迁出政策和鼓励户籍外迁政策;统筹利用疏解腾退出来的空间,主要用于优化提升首都核心功能、改善居民生活条件、加强生态环境建设、增加公共服务设施;等等。

五是,更加突出协同发展,融入京津冀。建立与承接地对接机制,推动形成“多点一城”疏解格局。北京各区要找准自身定位,更加积极主动地融入京津冀协同发展大格局。在具体的操作环节,北京将努力实现交通一体化、生态环境保护、产业升级转移三大重点领域更大突破,推进协同创新共同体建设,加强公共服务共建共享,更好发挥北京“一核”的作用。推进京津冀交通一体化发展,推动首都外环线、北京新机场等重大交通工程建设,协同建设“轨道上的京津冀”,等等。

六是,弘扬历史文化,突出文脉传承。习近平表示,“北京是世界著名古都,丰富的历史文化遗产是一张金名片。”对历史文化的张扬,对文脉的传承,是首都重塑的应有之义。

根据相关表述,北京将制定实施北部长城文化带、东部运河文化带、西部西山文化带保护利用规划,实施历史文化名城整体保护,推进文物院落的腾退搬迁,加大文物保护单位、胡同四合院保护修缮力度,保护好古都风貌这张中华文明的“金名片”;深化对北京各类优秀历史文化资源的研究利用,鼓励和支持社会力量办博物馆、纪念馆。

北京还将加快构建涵盖旧城、中心城区、市域和京津冀的历史文化名城保护体系,更加精心保护好世界遗产,加强对“三山五园”、名镇名村、传统村落的保护和发展,凸显北京历史文化的整体价值,强化“首都风范、古都风韵、时代风貌”的城市特色。

编辑:潘鹏
设计:孙月园

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