京津冀协同发展保定样本:产业协同不是招商引资的狂欢

文|张五明(方塘智库区域战略研究中心主任)

来到保定市望都县调研时,暑气还未褪去,虽然汗流浃背,但工程师还是热情讲述着这个令全县都期待的招商项目。

这 是一个计划总投资超过20亿元的农业冷链物流项目。望都地处保定南部,京港澳高速两个多小时可直达北京,与保南周边几县共同构成供应北京农产品的重要区 域。该项目通过与北京质检部门合作,建设集交易、商贸、仓储、配送、质检于一体的大型农产品基地,农产品可一站式直抵北京各大商超,大大减少了进京滞留的 成本,是河北省在京津冀协同发展背景下对接北京的重点项目。

如果说冷链物流最值得期待,那么最令望都骄傲的,则是他们招来了乳业巨头蒙牛。2007年,望都在与周边几县的竞争中胜出,成功引入蒙牛落地投资,自此蒙牛成为了当地拉动就业和财税的大户。

尽管不乏几个“拿得出手”的大项目,在与当地县领导座谈时,话题仍然离不开招商引资,除了询问可能引入的大企业,当地格外关注的,还有互联网农业的发展趋势和可以合作的项目、相关行业协会、科研机构对接的可能性。

望都调研的经历是近一年来我在河北各地持续走访的其中一站。京津冀协同发展成为国家战略后,三地产业协同发展成为战略落地的重要路径之一。对于河北各地而言,在经济转型的压力下,招商引资的迫切诉求就很自然与产业协同联系在了一起。

望 都之所以让我感到吃惊,是因为在我走过的多数河北城市中,当地许多领导仍把协同发展的最大红利当做从北京拉大企业、大项目而已。而且,尽管成效不大,依然 带着挤破脑袋的决心。但望都县对招商引资的理解已经不仅仅都是大项目的引进,作为一个农业县,其开始考虑产业链条所需各个环节的要素,以及上至如何吸引北 京的资本、技术、项目和人才,下至如何与周边农业县形成合作,形成整体竞争力。

诚 然,北京是大庙,真正的机遇却绝不只是粥羹之诱。京津冀产业协同对河北真正的机遇在于通过顶层设计使得河北的城市有更多的通道一面取京津之长,一面补己之 短,进而拉动增量,带动存量。显然,这不是仅仅拉几个外迁项目和企业所能解决的,而且如若眼光局限于此,也将错失国家战略赋予的最大机遇窗口。

1京津冀产业协同大势已成

历史来看,京津冀协同发展成为国家战略以前的几十年,纵观三地态势,可谓河北一头热,北京欲拒还休,天津一边打酱油。

2014年经顶层设计,两年多来三地互动渐热,但客观来讲,此前北京的“不配合”与天津的“不感冒”虽饱受外界诟病,却也是情有可原,因为,从自身角度说,确实没什么可“协同”的。

尤 其是北京,从产业层级来看,本世纪初北京就基本完成了工业化,实现了退二进三,要素集中在产业上层的知识、技术和信息领域。从产业类别看,金融、科技、信 息、交通物流等组成的现代服务业已经成为拉动城市经济的支柱产业。从空间格局来看,虽然北京的主城区饱受大城市病困扰,但辖域内周边区县,还有很大的开发 空间,集聚效应与外溢效应并存。

而 在这一阶段的河北,尚处工业化中期,支柱产业以钢铁、水泥、化工和建材等构成,恰处于行业市场的扩张期,即使企业不去主动创新、提高技术研发能力,借着行 业规模的扩大也可以有足够的生存空间,对北京的高端要素的依赖性并不强。而产业薄弱、经济相对落后的地区在软硬件环境都缺少竞争力的情况下仅依靠要素价格 的低廉很难对资本产生吸引力。

说到底,产业结构的南辕北辙和产业的市场诉求是京津冀产业难以协同共生的根本原因,也是京津冀无法成为珠三角和长三角的原因所在。举个不太准确的例子,让炼钢的唐山和搞旅游的秦皇岛去产业协同,如果正是钢铁价格好的时候,除了拉唐山人去秦皇岛玩一圈,还能做些什么呢?

不 过,改变已经发生。2014年京津冀协同发展成为国家战略,其中固然有宏观政策的因素,比如:北京非首都功能疏解意味着更多行政力量介入到对北京土地空间 的掌控中,更多低效率、高耗能的经济单位将无力占据北京的空间;大区域的交通体系的规划和建设将进一步优化城市、区域之间联系纽带,降低交易成本。

但是,更根本的来自于市场本身:其一,近几年,北京的外溢效应已经逐渐显现出来,尤其是生活性和生产性消费的外溢,在2014年前后进入了加速期,河北的产业和要素禀赋与北京的消费市场逐渐形成了供需关系。(详细分析见前文《河北涞水的启示:环首都贫困带地区转型发展的殊途与同归》)

其 二,随着宏观经济下行压力的增大,以及河北支柱产业发展进入拐点,企业转型升级的诉求快速增长,尤其对技术、资本、人才的需求非常旺盛。过去一年在河北各 地区调研一个感性的体验是,虽然大多与政府机构联系对接,还是有很多地方企业的负责人主动相邀,或是咨询新的商业模式,或是主动展示项目希望帮忙对接资 本,还有的希望介绍北京的运营人才,甚至不惜提供远高于北京平均行业水平的收入和福利。在产业链条上,河北与北京已经有了进一步化合的基础。

其三,任何一个区域性国家战略的出台,都会引来资本尤其是社会闲置资本的关注,对战略覆盖城市而言,就是一次难得的城市价值再挖掘和再表达的机会。城 市的资源禀赋通过与资本的嫁接就有可能变成带动生产力和就业的产业项目,城市的产业与资本融合就具备更强的抗风险能力和转型升级的动力。京津冀协同发展在 国内和国际都产生了巨大的影响力和广泛的关注,最近两年,就有不少北京的朋友主动来咨询在河北做个什么项目或者哪些地方有投资价值。

其四,随着互联网、新技术、新材料对产业的更深入的渗透以及消费水平和消费结构的变化,产业之间的融合越来越快,北京与河北原本巨大的产业鸿沟逐渐有了联系的纽带。比如基于互联网和物联网的智能制造,新能源与建筑、汽车等领域的融合,旅游与工业、农业的融合等,成为阵痛期的河北备受期待的萌芽,这些都少不了科技、信息资源丰富的北京参与。

2产业协同不等同于招商引资的狂欢

话题重新回归到招商引资,那么,从北京转移出来的产业对河北帮助大吗?

目 前看来,中低端经济效率偏低但吸纳劳动力有优势的产业,因成本太高需在外地扩建的新的产能,还有基于转型、创新需要建立的新的产业部门,以及一部分公共服 务资源,(高耗能、高污染的转移出来,按照河北的产业政策也不能接纳)都可以以“短平快”的方式为河北的城市提供新的动力。

但显然,从河北全局来看,这些绝不会成为拯救经济的救命稻草。一是转移的规模有限。北京的退二进三基本完成,腾退的产业在北京的产业版图中处于边缘地带,来到河北也无法成为支柱。

二是转移的范围不确定,河北不是北京“御用”的承接地,如果不适合行业发展,企业会选择山东、江浙、甚至川渝、云贵。只有一些面向区域市场的经济部门才会把选项锁定在河北,而且即使在河北也涉及区位的选择,并非“雨露均沾”城城皆有机会。

三是从转移到落地生根需要周期,新的产能可以立竿见影,新的业态却需要慢慢孵化。

最重要的是,即使转移出来了,河北的城市也承接下来了,这些产业就一定会满足城市产业长期发展的需要吗?

所以,在谈及深层次机遇前,必须明确的一个逻辑前提是:从招商引资到产业协同,对地方政府而言,究竟为了什么:纾解经济下行带来的就业、财政收入的阵痛固然重要,但最根本的,要解决转型过程的长期动力和未来潜力问题。也就是说,哪些产业可以在城市中长期发展中起到支撑作用,哪些让城市的要素禀赋释放更大的潜力。

基于这个逻辑,产业协同就不再等同于招商引资的狂欢,至少可以说不是传统意义上的招商引资:招商引资是通过外部力量解决城市经济增长的问题,但产业协同首先要向内看,基于内而向外。

向 内,执政团队要仔细分析城市的产业现状和资源禀赋,了解不同区域、主要行业、重点企业的诉求、市场优势和薄弱环节;根据资源禀赋有针对性、整体性地设计一 些大型项目和项目集群,而非简单拿出个思路、给些政策就漫无目的地找资方——最终方案一定是资政双方的合作结果,但在前期项目设计中,地方政府更清楚项目 与产业、要素禀赋间的关系,更科学系统化的项目论证和设计可以更容易找到合适的合作伙伴,也会在前期化解一些项目合作过程中产生的磨合问题;此外,详细筹 划未来产业的空间布局、对产业和生活影响大的基础设施和公共服务项目。

向外,基于自身的产业发展思路和市场诉求,全面对接外部优势资源。所以,招的不仅是“商”和“资”,而是可以帮助到企业、项目和产业的全要素。一个基本逻辑是:优先服务于基础较好、带动能力强的产业和项目,兼顾可能带来新增长点、市场潜力大的新业态和项目。在模式上,一方面要组建政府各部门共同合作的对接团队,也要善于借助外部的产业服务和平台机构。

我 们的调研发现,河北很多城市面临的共性问题是:有的地方“饥不择食”式地广撒网,忽视了对本地优势产业的扶持,不仅没有建立起产业链条的整体竞争力,还浪 费了土地空间;有的地方是在产业方向和项目设计的判断上出了问题,抛出的“产品”市场无人问津;还有的地方将产业链招商简单理解为拉行业龙头企业入局,忽 视了对行业资源(科研机构、金融部门、行业协会等)、关联行业(供应链、销售链、衍生产业)、市场环境(营商环境、市场秩序)的培育,反而在龙头企业和大 项目的争夺中缺乏竞争力。

在 方塘智库看来,招商引资只是政府重塑城市竞争力的一部分,也只是产业协同的一个环节。京津冀协同发展成为国家战略,对河北城市最大的机遇,来自于打开了区 域内城市空间与资本、技术、信息、人才的连接通道,城市聚焦于中心城市,又不局限于中心城市,基于自身产业发展的诉求和外部优势地区、优势产业、优势企业 的诉求的深刻洞悉,通过制定科学的产业政策和规划,设计具有发展潜力、具有带动作用的项目,通过多维度的渠道和平台展示和表达自己的区域价值,以共同利益 联结产业链条各个环节的优势要素,从而打造支撑城市经济的核心动力,找到释放城市潜力的新的价值点。这亦是产业协同的要义所在。

所以,城市不仅需要一个会招商的政府,更需要通过招商、招资、招人,服务并塑造产业的政府。

3产业协同发展中的政府角色扮演

我曾接触一个案例,一个地方企业看好一个旅游项目,因为有资金缺口想与北京一家有行业影响力的国企合作开发,地方企业负责人来到北京找到国企投资部门的负责人,项目还没介绍完就被对方顶了回去。企业只好找到地方政府出面才把两家撮合在一起。

在一个产业基础较好,市场主体活力很强、市场信息灵敏的区域中,通过市场供需关系和价格的调节可以实现资源的合理配置。但在中国更多的常态是,经济体制转型过程中,信息的不畅和资源的错配仍然阻碍着经济的运行。对于欲发展经济的地方政府来说,帮助企业找市场、找资金、找项目,甚至找人才、找劳动力已是普遍现象。

政府行为的背后,本质上是以行政力量破解行政曾带来的一些体制机制障碍,来打通市场要素之间的流动通道。“当爹又当妈”是在体制转型的背景下,地方政府不得不去面对的。

而且,随着简政放权和信息公开逐渐深入,尽管地方政府对经济的干预能力正在减弱,但政府作为城市名片的背书和对市场信息掌握最全面的部门,依然深刻影响着城市的经济结构和产业特点。

另外一方面,城市经济的不同特点也决定着政府行为的方向、方式和效果。在产业基础较好的地方,政府把侧重点放在产业链的整合和衍生产业及新业态的培育上,针对链条的不足和企业的共性需求,有针对性的做一些政策引导,甚至牵头对接一些外部机构和企业,具体合作方式由市场主体去谈。

在 产业基础较弱、甚至空心化的地方,政府首先要做的是培育产业的火种。最直接的方式有两种,一是主动对接行业的龙头企业,吸引其落地投资,还有一种是设计一 些具有带动效应的大项目,抑或直接领投,再分别去找项目所需的不同领域的合作伙伴共同参与进项目的运营中。在此过程中,通过制定扶持政策以及对重点区域的 软硬环境的优化来培育产业。

还 有一些地区,具有一定产业基础,但或是因为行业市场萎缩导致产业萎缩,或是区域产业层级、市场秩序、产品等出现问题,竞争力下降。前者政府要根据产业禀赋 和行业的洞察来判断发展衍生产业还是另起炉灶,后者要根据具体的问题来采取整顿、鼓励、整合等不同政策思路。值得注意的是,后者既要切中产业弊病的要害, 更要利用好产业的优势环节,从而找到与外部合作者的合作空间。

从 京津冀产业协同角度来看,产业基础较好、产业门类市场潜力较大、市场主体活力强、综合环境比较优良的城市无疑是国家战略下在产业层面最易受益的区域:产业 基础好、市场潜力大的产业更容易受到资本青睐,也更容易与外部市场要素融合;市场主体,尤其是民营经济对市场更敏感、变革的意愿更强烈,经济行为也更有效 率;城市软硬件的综合环境是连接内外部要素市场的基础。

就 河北而言,如果谈及哪个城市是京津冀协同发展战略的最大受益者,或者说最有潜力的城市,应该不会有一个明确的榜单。如前所述,国家战略的落地效果取决于政 府行为和城市经济特点,更具体来说,取决于地方政府对战略和政策的利用方式,以及国家战略的侧重点与城市产业特点的匹配度。

4保定的产业协同逻辑与策略

在河北的主要城市中,我们重点以保定为例谈谈城市的产业逻辑。

一 是由于在京津冀协同发展战略中,保定被纳入“中部核心功能区”,列为“区域性中心城市”,并明确提出“推动京津保地区率先联动发展”,保定在京津冀产业协 同的效果如何对河北乃至整个国家战略都将产生重大影响。二是近两三年从保定市的政府决策和执行方式来看,展现出了清晰的产业塑造的系统框架,也是河北各城 市中比较典型的样本。

保定是个工业制造业占主导的城市,其产业优势包括:

产业基础比较好。形成了多门类、多层次的工业体系,汽车、新能源、食品、纺织服装、建材是其支柱产业,如汽车、新能源,在全国的行业格局中都有很重要的地位。

产业活力比较强。民营经济在产业体系中占绝对主导地位,从上市公司占比到对经济总量和财税的贡献率都高于河北省平均水平。

产业分布比较均衡。从主城区到周边县市区大多数都有一到两个支柱产业,大多数支柱产业的集聚度和规模发育比较成熟。

拥有很多特色产业。既有几百、上千年历史传承下来的产业(中药、石雕等),也有改革开发延续至今的细分门类(箱包、服装、气球等)。

其劣势包括:其 一,产业层级普遍比较低,产业壁垒不高,许多传统产业的竞争力有萎缩之势。其二,许多产业门类(主要是传统产业)的整体市场规模有限,增长的天花板很明 显。第三是产业组织方式比较凌乱,规模化和集约化程度低,技术含量低。第四是无论是产业品牌还是区域品牌的认知度均比较低。

基于上述,在《京津冀协同发展规划纲要》颁布后,保定在战略和战术层面对产业协同进行了系统部署。

从京津保合作的价值空间上,保定重点盯住四个板块。一是产业的转移与承接。利 用保定紧接北京,与京津互成掎角之势的区位优势,一方面与京津政府部门对接(北京丰台、朝阳、亦庄,天津滨海新区),建立功能疏解和产业转移的官方合作 (白沟承接商贸物流产业),另一方面紧盯大型央企、500强企业的朝阳产业项目(如总投资超200亿元的中电科涞水产业园),目标“打造首都功能疏解的支 撑点、京津产业转移的承接地、外资进入京津乃至北方市场的桥头堡”。

二是技术成果的转化应用。保定的产业基础较好,企业技术升级的诉求也比较强烈,以技术升级和成果转化为纽带,对接北京的顶级科研机构,与清华、北大、人大、中科院等建立了长期合作研究机制。

三是利用外部资本的投资需求,与京津冀区域的行业协会、商会广泛联系,举办百家央企进河北、首届世界冀商大会等推介活动,匹配资本与项目的对接。

四是利用京津日益突出外溢消费,打通区域消费市场(现代农业、商贸物流、旅游)。

从产业门类来看,保定根据区域禀赋规划了5+2+5的产业格局,除前述5个主导产业外,包括航空航天和新材料2个新兴产业,以及节能环保等5个其他优势产业。其中主导产业和优势产业重点在于完善产业链,提升产业层级,2个新兴产业重在孵化和培育。

主要方式除了承接项目和对接科研资源技术升级外,还包括与顶级平台机构合作孵化(保定中关村创新中心)、建立企业、科研机构组成的行业联盟(目前已建立20余个产业创新联盟)等,集聚产业发展所需的各环节要素。

从空间布局来看,在保东北近京区县,借助区位优势,重点打造承接新兴产业的品牌园区(涿州新兴产业示范区、高碑店国家建筑节能技术国际创新园、中电科涞水产业园等);在西部山区,根据区域禀赋(农产品、旅游资源),投运面向京津冀第一圈层消费市场的大型项目(京西百渡休闲旅游度假区、阜平县食用菌产业园区等);在保南具有特色产业的县区,建设具有带动产业链作用、吸纳京津优势资源的产业项目(安国针对中药产业的绿色循环工业区、仓储物流商贸区、健康养生文化区,博野针对涂装产业的中国北方生态涂装城、曲阳针对石雕产业的雕刻小镇等)。由此,针对不同区域不同产业形态,建立了有针对性的对接和开发策略。

截至2015年,保定已推进对接京津项目147个,总投资5320亿元,与央企重点合作项目38个,总投资1071亿元,成为河北在京津冀战略中最为活跃的城市之一。

除此以外,值得注意的是,借京津冀协同发展战略带给保定的关注度和影响力,保定并未把目光局限在京津,在国内珠三角和长三角的主要城市进行资源和产业的推介,在国际与日、韩、俄等国的相关城市和产业部门建立合作联系,推动保定城市品牌的塑造和产业影响力的扩大。

总 的来讲,保定通过对自身资源和产业的梳理,在产业规划基础上,以价值点为出发,建立与京津冀城市多维度的合作,通过多种路径对产业发展所需的各个环节要素 的集聚和吸纳,从而建立起以壮大产业规模、塑造产业层级为目的的产业协同体系,借国家战略带来的深层次机遇提升城市竞争力和影响力,这给转型中的河北经济 以及找寻国家战略红利的河北城市提供了一个可借鉴的思路。

重塑京津冀

在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。

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