方塘智库保定

这里的变革静悄悄:河北保定新型城镇化的战略逻辑和价值启示

文 | 张五明(方塘智库区域战略研究中心主任)

改革三十余年,从未息止的话题,莫过城乡。

无论经济起落,战略更张,城乡之间,永远有讲不完的纠葛与悲喜。可以说,中国改革开放的发展史,也是一部城乡关系的断代史。毋庸说一个国家,即使看一座建制城市,也没有什么比讲述城乡更复杂的了。

从2016年年初至7月份,方塘智库对河北保定市进行了持续半年多的样本化的系列考察。其中涉及创新经济、制造业、扶贫开发、县域发展、文旅产业以及这座城市的城镇化发展。

基于这种多视角的观察,我们发现,在重新看待城镇化问题时,即使就事论事,也已不能仅以空间维度来看待城乡。这不仅因为它的复杂性,更因问题的独特性:历史的原因,中国的城镇化进程与工业化过程中经济的正常演进规律相错位;伴随着改革对经济和社会的深刻影响,以及工业化后期新的经济形态和要素组合方式的涌现,中国城镇化也注定无法在业已完成城镇化的发达国家中找到成例。

当城镇化从一个描述经济和社会发展状态的空间投射的概念成为基于顶层设计的国家战略,并且未来将深刻影响中国改革的成效时,对于任何一座城市而言,城镇化都将是城市中长期发展战略中最核心的环节之一。而因为新的变量的存在以及这些变量在不同地区发育程度的不同,在处理城镇化问题时也注定没有一个通用的模板。

保定为我们提供了一个样本,这个某种意义可以看作中国城镇化现状缩影的城市,也展现出了影响传统城镇化的新的变量,以及这座城市在新的变量下所做出的尝试。

三个非典型城镇化样本

我想先分享在三个贫困县看到的案例。

一个是在保定涞水县东垒子村。涞水县毗邻北京,是国家扶贫攻坚燕山———太行山片区的贫困县,东垒子村是贫困县里的贫困村。此前,该村除从事农业种养殖外,最主要收入是村外的许多小砖窑。后因南水北调工程经过该村,小砖窑全部被关停。

收入锐减后,2011年,基于北京对高品质的绿色农产品的巨大市场需求,当地企业家与村民合股投入五千多万元建立起农业产业园区,主要从事农业种植、畜牧养殖、农产品加工和农业休闲旅游。由于其农产品完全执行绿色有机标准化生产,使得供应北京的有机农产品价格大幅度提升。2014年,北京首农集团与该园区签署长期供货合同,园区的市场风险大大降低了。

园区还开发了农业旅游项目,农家乐、室内外游泳馆、游乐园等设施,主要面向周边县区市场。同时还举办采摘节、啤酒节、广场舞大赛、好声音评选等营销活动,暑期周末游客量可以达到1000人以上。

面向北京市场,园区将村里闲置房屋(来自外出打工或举家搬入县城的家庭)统一租赁后装修成设施较齐全的农家院。此外,还计划开发周边地热资源,面向北京中高端消费群体提供绿色农家餐饮、住宿、采摘、温泉的休闲旅游产品。

随着农业园区规模的扩大,农地流转的速度也在加快。将土地租赁出去的农户很多就地成了园区的农业工人,其收入结构从农产品种养殖收入变为工资收入和资产收入(土地租金)。

2015年,社会资本开始注意到该园区,海尔集团投入3000万元入股。

第二个例子在保定阜平县,这是保定最为偏远的山区贫困县。2013年元旦前,习近平总书记来此调研扶贫工作,使得阜平成为中国扶贫攻坚的符号区域,三年多来,其扶贫攻坚的措施和探索也备受外界瞩目。

值得留意的有两处,一个是市场性的。阜平盛产蔬果,为了扩大销路,提高产品价值,当地将电商引入到林果产业,主要思路是:与第三方电商服务团队合作。第三方先与当地农产品加工厂协商,拿到较低经销价,并为其产品提供适合互联网营销的新的产品设计和销售渠道。然后组织村民进行电商培训,帮助开设网店,并可销售第三方产品,利润进行分成。一年多来,已开设600余家淘宝店铺,2000多家微店,村民成为了企业的分销商,许多农户的电商的交易收入已取代种植成为主要收入来源。同时,第三方服务企业在农产品的互联网销售分成和培训服务费用(政府支付)使得阜平项目成为了该企业的优质项目。

第二个是政策性的。阜平通过荒山整治开发和异地扶贫搬迁,利用国家耕地占补平衡和城乡建设用地增减挂钩政策,根据国家特困地区结余土地指标可在省域流转的政策,为扶贫和县域建设提供了资金保障。

第三个例子在保定曲阳县王家屯村。该县日照资源比较丰富,当地政府与光伏企业合作,在村民屋顶安装光伏分布式并网系统,屋顶太阳能板将光能转化为清洁电能,然后通过一台5kW逆变器转化为满足电网要求的电能直接输送给电网。光伏系统由政府和企业分担成本,生产出来的电能收益由农户和企业按比例分成。从某个意义上讲,对于农户而言,这笔收益实际来自于其屋顶(宅基地)的租赁收益。

中国乡村变革大时代来临

实际上,上述三例非保定首倡,也非个例。农业产业化、农村电商、土地指标流转、光伏扶贫在当下中国早已不是什么新鲜事。它们作为旨在提高农村经济水平,提高农民收入、盘活农村资产的尝试,只是中国新型城镇化战略中战术层面的一部分。

然而,表象之下,暗潮涌动,变革已经在更大范围内发生了。

所谓乡村,传统意义上是指以从事农业生产为主的劳动者聚居的地方,从业者的主要收入是农业生产收入。

但正处在快速变革中的乡村显然需要重新去定义了。首先是产业分工的变化,从单纯的农业生产向多元化的产业融合转变。如东垒子村的农业产业园区,虽然生产的最终成果仍然是农产品,但生产方式已是标准化、流程化的工业式生产。农产品生产出来后,还涉及加工和品牌化销售,在乡村范围内就形成了一条跨行业的产业链条。在农产品的基础上,整合乡村其他资源(生态、文化、闲置资产),衍生出了乡村旅游,虽然规模和业态层级谈不上很高,但多元化的业态融合已经显现。还比如阜平,电商的渗透使得当地的农产品的销售渠道和消费半径大大扩展,商业与农业发生了化合。

社会分工的改变使得从业者的身份同时发生着改变。工业化的农业园区使得农民成为了农业产业工人,也让他们原本在地理空间的分工(承包地)转变为在生产技能上的划分(专业化、流程化)。商业、服务业的进入,在互联网的催化下使得他们在不离开家门的情况下拥有了更多的生活方式的选择。

身份的改变进而使得收入结构发生着变化。从农民到农业工人意味着从自担风险的生产收入变为风险转嫁后的工资收入。从农民到经销商意味着生产收入变为交易收入。从农民到客栈老板意味着服务收入成为了主体。此外,交易主体、交易标的的多元化还使得更多的资源成为了资产,乡村从业者的资产性收入也进一步多元化,除了土地流转外,土地之上的闲置附着物只要具有明晰的产权,就有可能形成资产性收入(房屋租赁、屋顶租赁)。

除了上述外,还值得注意的是,支持乡村经济发展的要素结构同样在发生变化。以基础设施和公共配套设施为例,传统的资金来源有两部分,一是财政资金,二是村民自筹资金。随着乡村与外部市场的交易范围和交易频率的增长,社会资本尤其是商业资本正在越来越多的进入乡村,基于项目需要,基础设施和配套设施的改善都作为成本纳入到整体投资中。除了资金的投入,还有人力资本的介入——没有第三方电商服务团队的扎根,阜平县的农村电商就很难在如此短的时间内完成产业各个链条的资源整合。

在方塘智库看来,当这些与乡村变革密切相关的生产要素、产业结构、组织形式乃至审过方式都开始发生深刻变化的时候,那么一场具有深刻历史意义的中国乡村变革大时代已经来临,而且,也是影响中国城镇化进程的最根本的因素之一,无论是在空间上还是制度上,深刻的乡村变革都为中国整体性的城镇化变革提供了新的可能,也提供新的挑战。

考察乡村价值提升的三维度 

诚然,迄今为止,上述变量并未在中国的每一个乡村发生,甚至只能说是少数。但在要素流动日益加快、新技术不断压缩着时空感的背景下,经经济增长的推动,但凡市场经济覆盖之处,乡村一定不会成为被隔绝在外的空间。而且,不仅不会被隔绝,这一系列变量恰恰预示着乡村在中国经济版图中的价值将越来越高。

这种价值的提升至少来自于在三个方面:

首先,产业价值的提升。长期以来,中国的快速工业化人为地的拉低了农业的附加值,家庭联产承包责任制虽然释放了农民的生产动力,与此同时也造成了农地的碎片化,使得以非产业化操作的农地和农产品在国家层面长期扮演着社会保障品的角色,附加值自然较低。

不过,方塘智库认为,未来农业的产业价值将快速释放。原因在于:剩余劳动力转移和农地流转让农业标准化、专业化、规模化生产得以开启;城市消费水平的提升和消费结构的改变使得绿色、无污染、无公害的农产品快速溢价;城乡经济的融合与乡村经济结构的改变使得乡村的农业逐渐具备链条化的能力,从而不必高度依附于传统供应链条,留存给乡村的交易收益开始增长;商业特别是电商、旅游等衍生行业进一步解放了农产品市场的渠道,并且让其更容易具备品牌化经营的基础。

事实上,乡村农业价值的释放正在被市场所印证,早在数年前资本市场就已大规模进驻以生鲜电商为代表的互联网农业。

其次,乡村资源价值的提升。这里的资源是广义的资源,泛指一切具备资产化可能的乡村资源。传统乡村资源最核心的指向了农地,但在乡村产业快速融合的今天,正逐渐衍生出越来越多的资源。如以清洁的空气、水源等生态资源,壮美的山川河流为代表的景观资源,包括农耕、游牧文明等文化资源,还有光伏、沼气、风能、生物能为代表的新能源资源。

这些新的资源通过新的交易规则的制定正在逐渐成为乡村新的产品和资产,从而打破传统的城乡关系,为乡村贴上了新的符号。

其三,更重要的是乡村土地价值的提升。土地作为乡村目前最核心的资产正在迎来它的新价值时代:自农村土地集体化后,其产权的模糊性、不完整性和不可交易性使得土地价值远远被低估,随着新的土地改革拉开序幕,确权赋能的农村土地注定将逐渐分类别有序进入市场,并越来越多的由市场主导价格;其次,城市的扩张催生了庞大的用地需求,处在城市边界的集体土地价格将继续上扬,不在城市边界的土地也会通过指标交易市场被赋予新的价值;第三,乡村产业的多元化和融合因产品附加值的提升拉高土地价值;在此基础上,随着交通基础设施的完善和区域快速交通网络的形成,乡村变得更易抵达,中心与边缘的平均地差也会趋于平缓。

上述三点因素将使得乡村不仅不会被边缘化,反而将更深度纳入进国家和社会经济体系中。值得注意的是,乡村的价值并非因其变为城市而“值钱”,而是在不改变产业基础、行政建制、治理结构的背景下,因为外在经济环境的变迁而发生的变革。虽然集聚带来经济,但乡村中的新要素的涌现基于对空间日益减弱的敏感性,将会愈发绽放出非集聚而经济的光芒。

城镇化率不再是城市发展程度的最直接体现 

考察世界各国的城市化进程,包括改革开放后中国早期城市化,除英国外(圈地运动作为外力将失地农民赶向城市),自19世纪中叶至20世纪的主要资本主义国家的城镇化皆源于第二次工业革命给城市注入了强大的动力,从而使得城乡之间形成了巨大的价值落差,乡村成为了要素单向输出的区域。

对于本世纪尚处在城镇化中期的中国来说,随着互联网与各个行业的融合,交通基础设施的快速进步,新技术对能源结构的深刻影响,同时也基于快速工业化给城市带来的一些后遗症,乡村一方面被赋予了更多功能和价值,另一方面边际投资成本也在逐渐降低,从而使得城乡之间的价值级差开始减小,在这过程中,也将有越来越多的乡村脱颖而出,形成区别于规模经济和范围经济的新的经济形态,并与城市构成新的连接。

也因此,乡村作为最大变量将使得未来中国的城镇化将不同于任何一个业已完成城镇化的国家,并深刻影响到改革进程中经济和社会的发展形态。

就城乡格局来说,城乡之间将进一步加快融合的速度。尤其是在经济层面,在一个建制城市中,城市与乡村互为消费市场,城乡之间要素的双向互动将更加频繁,经济联系更加紧密。

一些曾长期存在的乡村因为改革开放后释放出的巨大城镇化动能,以及未及在当下变革中挖潜出价值点(有些乡村包括许多老村庄的选址确实不适合工业社会和信息社会下的经济增长),将不可避免的衰落乃至消失;但同时,也将有越来越多的乡村以新的经济形态存在于建制城市的经济体系中,成为经济版图中更具价值点的功能区。

就人口分布来说,城镇化率将不再是一个城市经济发展程度的最直接体现。城镇化率作为体现城市经济发展水平的指标需要两个逻辑前提:一是工业化与城镇化相同步,二是工业化的城市能够比乡村创造更具效率的经济。对于中国来说,历史的原因,城镇化远远落后于工业化速度,这使得工业经济在快速拉大城乡差距的同时,也为乡村留出了更大发展新经济的空间。

不同于发达国家出现的逆城镇化,当企业依托乡村的稀缺资源,并享受着互联网和快速交通带来的更具效率的信息流和物流时,乡村的稀缺资源将也同样可以不凭借集聚和规模创造更有效率的经济,更多的人和资本也会投入到这些作为价值洼地的乡村。这时再以城镇化率来反映一个城市的发展程度,显然有失偏颇。

就城镇化的目标来看,不仅要让人在城市更有尊严的生活,更重要的是,无论人走向城市还是奔向乡村,都要为他提供创造价值和享受价值收益的更便利的空间。

基于此,方塘智库认为,当城镇化作为一个城市的发展战略并以此进行政策供给的决策时,无论作用在城市空间结构调整、产业塑造还是社会治理,最基本的价值取向至少包含两个层面:在法律和国家政策框架内,无论对于个人还是企业,最大程度释放迁徙自由的空间,以及最大程度上释放经济行为选择的空间。

迁徙自由的空间不仅意味着通过减少行政束缚(户籍、社保、注册条件等)让企业和个人可以更便利选择落脚的地方,还包含为他们无论栖居城市和乡村,都有其更适合发展的软硬环境。

同样,经济行为选择的空间也不仅意味着法律框架内通过减少行政限制让企业和个人拥有选择经济行为的自由,也包括无论在城市还是乡村都可以为他们的经济行为创造更多的选项。

一言以蔽之,乡村非弱者,城乡一盘棋。

保定城镇化的复杂性

话题重新回到我们考察的样本。今年5月份方塘智库在保定市阜平县调研,阜平地处冀晋两省交界,是保定最为偏远的一个县。在当地政府部门陪同下,来到县城几十公里外的一个古村。该村三面靠山,依地势而建,空气清冽,建筑古朴,静谧悠远,置身其中,恍若世外桃源,非常适合久居大城市的人来此躲避喧嚣,修养身心。

位置的偏远不可避免的带来贫困,当地几十户人家靠薄田吃饭,收成靠天。于是,当地政府希望通过改造带动乡村旅游。在回程的时候,我计算了一下,从村子出发走柏油公路几公里到乡镇,即可上保阜高速到保定,再经京港澳高速至北京,加上进城的时间也只需要4个小时左右。

也就是说,如果一个北京人工作累了,又通过朋友圈知道这个偏远的村落,于是决定过去避避暑、发发呆,体验一下小桥流水人家的安详静谧,只需要拿出一个周末就足够了!

这显然是一个城乡变革的缩影,其实也是保定这座城市的鲜明隐喻。

从整体经济发展态势来看,保定总体处于工业化中期,经济总量无论在河北还是全国都属中游,作为解放后的老工业基地,拥有比较扎实的产业基础,改革开放后,政府对经济的干预力度较小,从而使得民营经济非常活跃。在京津冀协同发展成为国家战略后,保定战略价值的提升使得外界对这座城市的关注度大大增加,保定也迎来了难得的开放机遇。

从城乡格局来看,保定中心城区无论从人口还是建成区面积在整个市域的比重都较小,虽经行政区划调整撤县并区,但城市的承载能力依然不足。城市常住人口比重未足50%,低于全国平均城镇化率。

从县域发展来看,县域经济非常具有活力,不同于很多城市面临的县域空心化的困境,保定辖区内几乎每个建制县都拥有自己的特色支柱产业,并形成了明显的产业集聚。但另一方面,历史原因造成这些县域产业大多相对孤立,人才、资本大多囿于小区域范围内,县域与全国市场,县域之间,城镇与乡村之间未能打通,使得产业往往受困于要素匮乏难以做强。此外,在太行山、燕山山脉附近的山区县域还分布着很多贫困县。

从乡村发展来看,农业依然是最主要支柱,但发展不均衡,在平原地区,土地流转程度较高,规模化、标准化的农业园区发展速度很快,产业融合趋势非常明显,衍生产业逐渐孵化出来。在山区,由于经济水平较弱、土地逼仄,或是依然维持着附加值较低的小农经济,或是整村外出打工,空心化明显。

基于上述不难发现,如果将城镇化作为城市的发展战略,保定是一个情况非常复杂的区域,简而言之:动力十足,经脉不畅。

这样的情况,一旦一个城市迎来了政策机遇期,往往让人担心的是,政府基于政绩需求脱离经济实力和产业基础而展开的大刀阔斧的造城运动,如果经营不善,不仅债务激增,留下了大量闲置资产乃至废弃资产,伤筋动骨,而且经常会破坏掉城市原本沉淀下的产业基础和特色资源(地域文化、生态环境等)。类似的例子在中国城镇化进程中并不在少数。

保定城镇化战略选择逻辑

显然,在处理城乡问题上,这是一次需要慎重对待的选择。所幸,保定没有举起大刀和阔斧。

如果概括保定的战略选择,大概可以归纳为四个层面:

其一,根据城市空间格局特点,建立起城市中心区、县城、乡镇村之间的多维度联系纽带。针对中心区承载力不足的问题,重点改善交通基础设施和市政设施,启动中心城区之间、中心城区和县城之间的快速路网建设,同时推动保障房建设和棚户区、老旧小区以及城乡危房的改造。

针对不同县域在资源环境、产业基础、人文历史禀赋的不同特点,区别对待(保北环首都区域、环白洋淀区域、保东南区域、保西生态支撑区域),重点加强基础设施、公共服务设施和民生设施,通过建设都市卫星城、“微中心”城市和中小城市群,从而在中心城区基础上,让县城发挥多中心的辐射作用。

针对发展水平比较好以及具有特色文化和优美风景的建制镇,给予在土地、非税收收入等方面的优惠政策,优先发展特色小城镇,从而形成城市和县域的多点支撑。

其次,分类实施乡村的建设、帮扶和改造。根据村庄发展程度和资源禀赋分级定位,按照保留村、撤并村、中心村、历史文化名村(少数民族特色村)和贫困村区分对待。在重点加强乡村基础设施、公共服务的基础上,对发展现代农业园区和乡村旅游等特色衍生产业制定了在土地、金融、财税等详细的鼓励和奖励政策,并且落实到具体政府部门的考核。

第三,调整能源结构、治理水系、增加绿化、修复山林,进而改善城乡的生态环境。

第四,通过重点加强基层公共服务设施建设、整合城乡人力资源市场,完善城乡社会保障制度,推动城乡公共服务的均等化。

粗看保定的城镇化战略,没有一鸣惊人的天量投资项目,涉及内容非常琐碎,甚至细化到具体的路段、社区和村庄。但小心翼翼、小修小补的背后贯穿着一个系统的价值逻辑:增加城市建成区的承载能力和宽容度,为更多愿意去城市生活和发展的个体提供便利、优美的空间;珍惜县域和乡村多年沉淀的特色产业和资源禀赋,通过完善硬件环境和政策引导,最大限度释放出传统特色产业的价值,孵化新兴业态的火种;减少政府的行政干预,把精力用于补齐在基础设施和公共服务上的欠账,把推动经济增长的动力交给更活跃的市场主体。

在方塘智库看来,城镇化本身是一个区域在特定发展阶段的演进规律,因为人口的流动更加频繁、空间格局、产业形态不断变化,由此也会伴生出一系列的经济和社会问题。

对于地方政府来说,不能将掌控城镇化或者利用城镇化作为执政的价值取向,而是在尊重城镇化的演进规律的基础上,基于对新的城乡关系、新业态、新技术的敏感,结合区域自身特点和禀赋来因地制宜的制定战略,并实现在外部变革中完成内部改革,为区域和城市建立起一个更为稳定、持久的动力机制。

保定在基于对县域、乡村价值充分尊重的基础上,以视其为新的增量空间的态度来处理城乡变革中的问题,也许就是其对中国城镇化最大的价值启示。

重塑京津冀

在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。

注:本文作者首发于方塘智库,版权所有,转载请获得授权。授权请联系:xufengchao@ftzhiku.com

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