阜平脱贫之后:一个中国贫困山区经济社会转型发展样本的诞生

文丨张五明(方塘智库区域战略研究中心主任)​

在中国扶贫战略推进中,阜平无疑是一个有着特殊意义的地方。

2012年12月29日,中共中央总书记习近平赴河北省阜平县慰问贫困群众,这是其十八大后国内考察的第二站。此后,阜平掀开了一场轰轰烈烈的脱贫攻坚战,涉及扶贫工作的诸多国家部委领导纷纷来阜平调研督战。同时,河北省专门成立了由省委副书记挂帅的阜平扶贫攻坚领导小组,这应该是中国最高规格的县域扶贫领导小组了。

2015年12月29日,在习近平总书记考察阜平三年后,履新不足半年的河北省省委书记赵克志第二次来阜平蹲点调研,并与相关厅局现场办公,协调解决阜平扶贫的政策、项目和资金落地问题。

作为中国扶贫战略推进的标杆地区之一,阜平的脱贫早已不是一县之事,对其转型发展的考察,亦具有一个国家级贫困县在新的时代变革背景下转型发展的样本价值。时至今日,阜平所背负的使命,不仅是尽快摆脱贫困,更要在中国扶贫开发的攻坚时期和经济结构转型的背景下,拿出更具可落地、可借鉴的贫困地区发展的综合解决方案和转型模式。

阜平治贫,早就是一场注定会赢的战役,从现在开始更应该关注的是,其治贫的逻辑和摸索出的一些方法,在中国14个集中连片特困地区、665个扶贫开发重点工作县中会带来多大程度的样本效应和可复制性?

此外,在接下来的发展中,脱贫以后的阜平将向何处去,这个曾经为中国革命做出过巨大贡献的老区如何能够实现内生性的发展能力,并在县域经济新崛起以及区域格局中找到自己无可替代的位置?

阜平治贫:一场注定要赢的扶贫攻坚之战

“只要有信心,黄土变成金。” 这是2013年元旦中共中央总书记习近平在阜平调研时给当地百姓留下的鼓励。现在走进阜平县城,这十个字在城市的显要户外广告位上几乎随处可见。

对于当时习近平总书记为何将阜平作为扶贫调研的第一站,曾是外界解读的焦点之一。从县域经济基础看,阜平地处太行深山区,为全山区县,山地面积占辖区总面积87%,人口耕地面积不足1亩,农民靠小农经济基本难以维持生计。

同时,阜平也是保定市乃至河北省西部最偏远的县域之一,在保阜高速通车以前,交通不便,中心城市的辐射效应几乎无法影响到这里。这使得自“八七”扶贫攻坚以来,阜平的贫困标签就被牢牢贴上,贫困村数量占到全部行政村数量近80%,甚至在习近平调研阜平一年后的2014年,全县建档立卡的贫困人口仍占到总人口的接近一半。

贫困的背后是产业基础和城市发展的落后。阜平没有支柱产业,当地农民主要从事粮食生产和林果种植,工业基础近乎为零。此外,县城建成区面积狭小,基础设施和公共服务水平薄弱,县财政收入基本要靠财政转移支付。

可以说,在国务院扶贫办确定的665个扶贫攻坚工作重点县中,阜平的情况极具代表性:区位平平、没有立即可变现的资源禀赋、可利用土地空间狭小、产业近乎空心化,劳动力流失,在这样的区域环境中如何让当地百姓摆脱贫困,并且如发达区域一样深度参与进中国经济的转型变革历程中,而不再是被遗忘者,此即攻坚。

所以,阜平治贫背后折射的却是中国经济变革过程中中央政府对于区域经济发展的新的价值判断以及执政价值取向之一。河北省省委书记赵克志在调研阜平时提出两个“率先”的目标:率先在全省贫困地区脱贫摘帽,率先走出一条贫困山区经济社会生态效益同步提升的发展路径。正如其所述,阜平的脱贫不是能与不能的问题,而是注定要脱贫——并且要在尽可能短的时间内体现出它的样本价值。

目前,阜平已经建立起一套比较成熟的扶贫方法论,并且正在快速影响着这个太行山深处的县域。

总结起来,阜平的扶贫实践可以从三个维度来看。第一是解决了扶谁的问题。精准扶贫是中国当前扶贫攻坚战略的核心,把真正需要帮扶的百姓挨村挑选出来,主要面临几个难点:识别的标准以及标准的考核;精准扶贫的逻辑是“寡而不均”,如果不能以公开透明公正的规则和执行为支撑,易产生社会问题;贫困人口分布散、贫困的周期性使得识别需要村村筛选,年年筛选,工作量大,县域有限的行政资源难以为继。

阜平建立了一套其称为“一主四辅”的识别体系,即以农户收入为主,住房、教育、医疗、社保为辅,根据不同权重综合打分评出贫困户、基本脱贫户和非贫困户。在识别程序上,通过逐户信息采集、综合评估打分、村、乡镇、县逐级审核、村民代表大会民主评议、以及两次公示一次公告,最终确定贫困名单。在此过程中,阜平包括省市共派驻工作组600多人,每个行政村设工作队,平均每队3~4人,村委会、驻村干部全程配合识别。

第二个维度是解决了谁扶的问题。长期以来,中央和地方政府是扶贫的绝对主体。(中央出钱、出政策,地方分配和执行)随着中国扶贫攻坚的深入,定点帮扶和干部交流一定程度上让贫困县与更多外部资源建立连接。但如何让社会资源和社会资本通过除公益以外的方式,更有动力的参与进扶贫开发一直收效甚微。

在阜平近三年的扶贫开发中,包括金融信贷、产业项目、土地整治开发等领域,均引入第三方企业,他们在投资、运营、承包、服务等环节扮演不同角色,补齐项目落地过程欠缺的短板,并与村集体、农户分享增量收益,并承担与其收益所对应的市场风险,形成政府、集体、企业、农户的价值和利益共同体。

第三个维度是多元化探索怎么扶的问题。对于阜平三年来的治贫举措,大致总结起来,包括政府根据区域禀赋找寻收益较高、风险较小的可快速富民的产业(食用菌生产加工、家庭手工、乡村旅游),制定产业规划和政策,牵头行业大型企业;通过金融信贷、补贴奖励、技术培训帮助农户参与进项目,并补贴行业保险甚至直接成立担保公司转嫁农户的市场风险;在教育、医疗、养老和最低生活保障上推出更大力度的政策和补贴,政府兜底。

基于上述三个维度,阜平的治贫效果十分惊人。根据阜平县公开资料,从2012年到2015年,该县农民人均纯收入从3262元增长到5815元,涨幅78.3%。贫困发生率从2014年建档立卡的54.4%下降到2015年末的30.5%。

样本价值:最大程度上解决了理念与落地之间的错位

在整个中国扶贫攻坚战略中,阜平可谓是充当了理想的实验场:在政策供给充足、资金充裕、社会资源和资本来源丰富的情况下,地方政府在治理贫困的时候能够最大限度不受外部瓶颈的影响,从而可以充分利用行政和市场手段。

对于中国大多数贫困地区而言,这是不可复制的一面。但另外一层,正是有了这些尝试,阜平作为示范区域可以展开拳脚为中国试对或试错。以为其他贫困地区以更低的成本和更有效的途径扶贫,并在2020年中国必须全域脱贫的紧迫背景下,提供镜鉴,避免弯路。

从技术层面看,阜平探索并实践的一系列体制机制,如精准识别、金融帮扶、社会福利和社会保障等,已经是这些年中国扶贫攻坚的普遍共识。

但方塘智库认为,阜平的更大价值是在很大程度上解决了价值理念与落地之间的错位,并实现了一系列体制和机制层面的创新。这对于中国过去三十余年的扶贫实践而言是十分重要的。

比如,从“漫灌”到“滴灌”实现精准扶贫早已是共识,但在实践中却很难落地。除了行政资源不足、行政成本高等客观因素外,更重要的是一旦涉及到利益分配,就很容易滋生社会矛盾和寻租式腐败。而扶贫这种只能体现在账面,不能体现在眼前的“吃累不讨好”的差事,很容易让地方官员望而生畏。

还比如,“给人以鱼不如给人以渔”、“输血不如造血”,以产业促扶贫也是所有贫困地区的政府工作报告中都会提及的。但至今为止,绝大多数贫困县依然面临着产业空心化的窘境。在方塘智库调研过的诸多贫困县域中,很多地方也曾举乡、举镇大搞一个产业,但最终结果不仅没能形成产业集聚,反而项目失败后更多家庭返贫、政府负债累累。

还有,调动社会资源和社会资本参与扶贫开发也并不是最新的理念,但落地效果并不好。要么企业独大,与民争利,政府退让,企业廉价获取了贫困地区的有限资源,等企业走了,人还穷着。或者企业、政府、集体、农户利益关系复杂,企业水土不服,被低下的行政效率和锱铢必较的扯皮活活拖死。企业死了,之前的产业规划落得一地鸡毛。

上述例子还只是部分说明了扶贫的复杂性。创造增量是经济问题,分配存量则往往牵涉到政治问题和社会问题。扶贫不仅是落后地区经济增长的问题,还是在社会转型时期中央、地方、集体、企业、脱贫居民与贫困居民诸多利益主体关系纠葛、交错的集中映射。单纯的市场手段或者单纯的行政手段,甚至两者兼用,但政策供给错位或者执行不力都会让扶贫功亏一篑。

此外,从区域经济的角度来看,脱贫的艰巨性还体现在:在资源、要素、信息流动愈来愈快、交互愈来愈便捷的今天,之所以中国还存在着14个集中连片特困区域,并且依然面临着严峻的脱贫压力,与这些区位偏远、交通极不发达、土地和资源贫瘠的地方都是市场力量发育严重不足的地方密切相关。这些地方大多劳动力流失严重、劳动人口劳动技能不足。如果按照正常的区域发展规律,这些贫困县的发展活力将日益衰微,与发达地区的差距也将会越来越大。

所以要想尽快脱贫,单纯的市场机制是不够的。这就对地方政府的发展经济和社会治理的能力提出了非常高的要求:不仅能够制定因地制宜的区域发展战略,提供充足、合理的政策供给,制定科学的产业规划,还要能深入到厂区和田间地头,协调处理产业、项目、企业、劳动力之间可能产生的各种资源错配,更要善用宏观政策和外部资源,结合区域禀赋吸引可能进驻的外来资本,最重要的是,还要拿出足够的耐心、政治定力和巨大的行政成本投入进甚至需要细到每一村每一户的帮扶措施和利益协调。而上述工作的开展还要面对政策、资金、干部素质等多方面的瓶颈。

而阜平的样本价值之一也恰在于此。阜平虽然外部环境优渥,但在短时间内把内外部资源整合为价值和利益共同体,让宏观政策和区域政策能够作用到每一个贫困农户身上并不容易。从另外一个角度来看,阜平实际上补齐了长期以来许多贫困县政府因为社会治理的缺失导致资源错配、经济发展动力不足的短板。

脱贫之后:向全面建成小康社会的目标迈进

“三年大见成效、五年稳定脱贫、八年建成小康”,这是2013年习近平总书记调研后,阜平确定的目标。

就是在2013年,国务院扶贫办报经总书记审定,将阜平确定为“燕山—太行山片区区域发展与扶贫攻坚试点”。在行业领域,阜平还是“全国电子商务进农村综合示范县”、“国家全域旅游示范区”、“国家旅游扶贫示范区”等。

三年已过,其人均收入、贫困率、社会保障程度、百姓生活条件都在快速改善,应该说阜平治贫开端良好。

在其五年发展的硬性指标中,包括“农民人均可支配收入达到7500元以上,贫困户人均收入4000元以上并实现全部脱贫。”软性指标包括“富民产业规模快速扩大,社会事业全面进步,公共服务均等化水平明显提高。

从指标上看,未来一年中,阜平在既定时间内脱贫不是一件压力很大的事情。这是由于,一方面阜平已经建立起比较成熟的精准识别、金融、产业、社会资本、社会保障与社会福利的完整的帮扶体系,这些体制机制随着扶贫的深入,效果将愈发明显。几个大型林果、食用菌项目已完成基础搭建进入运营阶段,未来一两年给贫困户带来的收益将很快显现。

另一方面,国家宏观扶贫政策的落地效果也逐渐显现出来。尤其是国土政策,耕地占补平衡使得阜平可以通过荒山整治开发结余大量耕地指标。此外,农村建设用地增减挂钩也可以帮助正在异地扶贫搬迁的阜平结余大量建设用地指标。结余的耕地指标和农村建设用地指标,按照国家政策,阜平可享受省域流转的待遇,这使得其在不损失土地资源的前提下可以获得大笔指标收益。这些钱在未来几年将成为阜平基础设施建设和扶贫开发的最重要资金来源。

所以,在方塘智库看来,阜平已经到了系统性思考脱贫以后的可持续发展问题的时候了,其中包括全面建成小康社会的目标的达成,而这将是阜平继续发挥扶贫样本价值的又一个攻坚之战。

从既定目标上看,到2020年,阜平城乡人均可支配收入达到2万元以上,25项小康检测指标达到或接近全国水平,阜平要全面建成小康社会。而目前,阜平城镇居民收入为13000余元,农村居民收入5800余元,城镇化率34.8%。在小康社会主要指标上,人均GDP、城镇化率,恩格尔系数等均存在较大差距,在不到五年的时间里要实现此目标并不容易。

从县域经济运行态势看,最近三年阜平的国内生产总值、固定投资额、规模以上工业增加值等主要经济指标增速逐渐趋缓。产业结构上农业种植业依然是主要产业,并且附加值不高。能够支撑县域经济的特色产业和重大项目尚未孵化。此外,县城建成区面积狭小,对周边乡镇的辐射力比较弱。

更重要的是,阜平作为全国在扶贫、产业、国土等多个领域的试验区,虽然在农民增收、金融扶贫、土地整治、乡村建设等方面提供了许多有价值的路径借鉴,但从更长时间维度看,阜平还尚未形成一个基于山区县域和自身禀赋的成熟的县域发展模式,包括产业的塑造、升级和结构调整,总体来说还比较传统,也远未“率先走出一条经济社会生态效益同步提升的发展新路。”

简而言之,阜平治贫有力,但发展依然维艰。

当然,这是阜平此前支离破碎的经济基础以及在区域格局中长期处于末位的地位所决定的,阜平的弯道超车注定不易。但同时,阜平的执政者仍要面对的是,此前以社会治理为扶贫的主导逻辑,但未来要转变为基于对转型变革期的中国所迸发出的新经济、新业态的洞察,以及与自身区域禀赋相结合的更为开放、超前的经济发展思维。

否则,资本、人才、信息流动的不均衡性将因为阜平缺乏涵养的平台在战略机遇期过后再次流出,而阜平较低的市场抗风险能力也无力支撑本已夯实的扶贫战绩。

产业融合:做实“太行山深处的香格里拉”主题

根据阜平的政府工作报告,其目前确定的阜平发展定位有六个:燕太片区区域发展与扶贫政策试点;绿色安全农副产品加工供应基地;科技引导型先进制造业基地;中国北方知名旅游目的地;华北地区重要物流节点;京津冀都市圈生态发展示范区。其中涉及产业层面的,包括农业、制造业、旅游业和物流业。

针对这些定位,可以有针对性地梳理一下阜平的资源禀赋。

其优势包括:青山碧水,近乎原始的生态环境;以天生桥、神仙山为核心的在北方地区具有核心竞争力的优质旅游资源;环境美好、民风淳朴、文化丰富的特色乡村;以保阜高速和即将筹建高铁、通用机场为支撑的快速交通体系;三年扶贫攻坚培养出的农业产业工人;以大枣、核桃和食用菌为代表的具有一定区域影响力的农业品牌。

劣势包括:工业几乎零基础;城市基础设施、配套薄弱;可利用的大面积生产用地有限;城镇化率低;优质劳动力流失严重;从行政到产业人才匮乏;高、职教育落后等。

基于此,方塘智库认为,在阜平脱贫即将完成的情况下,要想避免脱贫户返贫以及实现县域经济的增长,较为迫切的是:其一,建立一到两个具有支撑能力、覆盖面广、富民效果明显、同时又具有广阔市场前景的产业体系;其二,借助易地扶贫搬迁、村庄整合的机会,推动城镇化进程,改变城市面貌,输送具有专业能力和劳动技能的人力资源。

就未来五年的时间维度,阜平的旅游资源和农业资源在交通和互联网体系日益完善的情况下具有较大的发展潜力。而制造业和物流业受技术、人才、空间、城市首位度等因素影响,还需要在基础设施、交通、配套、教育培训等软硬件进行系统的综合性投入。

就单个产业来看,阜平的旅游资源以观光资源为主,旅游配套比较薄弱,同时,单纯的观光游不但富民效果有限,也很难起到支撑整个县域经济的作用。此外,种植业现在整体附加值不高,品牌溢价能力有限,又面对着市场的冲击,面临着较为迫切的升级压力。

优质的资源和变革的压力对阜平来说实际上是个很好的机遇,它们将构成一个城市实现转型和创新的外部条件和内部动力。阜平被誉为“太行深处的香格里拉”,现在到了把这个概念坐实的时候了。

方塘智库建议:以“太行山深处的香格里拉”为统筹主题,通过产业融合和系列产品设计,对阜平旅游进行整体全域规划。具体包括:

其一,将天生桥、神仙山(大茂山)作为核心旅游产品进行开发。完善景区的交通路网、市政、和周边环境的综合整治,对资源进行整体推介,招徕市场化专业运营团队。

其二,以区位较好、可开发用地充裕的核心农产品种植区为基础,规划建设集生产、社区、文旅及商业功能为一体的系列特色小镇集群。比如,可将天生桥镇食用菌生产基地进行拓展,开发以蘑菇为主题的特色餐饮、文化街区、采集体验、高端民宿群等不同文旅和商业功能区,同时,开发建设旅游地产和供当地从业人员的住宅配套搬功能区,打造中国蘑菇小镇。通过科学的功能区规划,小镇既是打造食用菌产业区域品牌的名片区域,也是打造休闲、度假旅游的核心产品,同时还是天生桥景区的核心配套服务区,亦是推动城镇化进程的承载平台。

除蘑菇小镇外,还可打造核桃小镇、枣镇、樱桃小镇等,形成基于农业产业升级和休闲度假旅游的小镇集群。

其三,以大区块种植区及农业产业园为基础,建设主题型农业公园。按照国家农业公园的建设标准,对种植区进行整体规划和改造,建设科技含量高、观赏度强的种植实验区,体验区、开发特色餐饮和主题民宿, 打造农业旅游的区域品牌。

其四,以美丽乡村建设为契机,完善整理出的特色保留村的基础设施、交通路网和环境整治,对乡村进行资产整理和未来开发股权设计,并分片区、分主题进行打包招商。打造针对高端人群市场的“世外桃源”。

简而言之,上述四点的核心,实际是生态资源的资产化、产品化以及相对竞争优势产业的融合创新,其基础是阜平天蓝水绿的生态环境。通过设计生态资源产品和产业融合产品,以明星项目为支撑,提升农业和旅游业的产业层级和结构,塑造未来支撑阜平整个县域的产业链条。这也是阜平作为样本区域为中国扶贫和县域经济增长所应贡献的价值。

此外,需要注意的是,阜平被贴上了鲜明的贫困标签,这对其而言短期利好,长期则是桎。去贫困标签化,以城市禀赋和资源推介为核心的综合城市营销是未来阜平基于市场力量与外部资源嫁接的重要途径。

期待一个美丽、富饶的“太行山深处的香格里拉”的诞生,期待一个从脱贫到中国贫困山区经济社会转型发展样本的诞生。

重塑京津冀

在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。

注:本文作者首发于方塘智库,版权所有,转载请获得授权。授权请联系:xufengchao@ftzhiku.com

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