有序与失序:京津冀协同发展两周年考

文丨宋代伦(方塘智库区域战略研究中心研究员)

5月15日,近10年来最大一次铁路调图正式实施。新开列车在京津冀之间形成两个环形运行的交通圈,将北京、天津和河北的主要城市连接起来。京津冀协同发展再进一步。

今年两会期间,全国第一个跨省市区域的“十三五”规划落地于京津冀协同发展,确定了9个方面的重点任务。京津冀协同发展经过各方打磨,可谓是革故鼎新再出发。

一年前的2015年4月30日,中共中央政治局审议通过《京津冀协同发展规划纲要》。由此,酝酿了一年多的京津冀协同发展的顶层设计终于出炉。

两年前的2014年2月26日,习近平总书记当天在京主持召开座谈会,专题听取京津冀协同发展工作汇报,并提出了七点要求。

这次座谈会开启了中国新一轮区域大变局,京津冀协同发展历经多年讨论和动议,正式上升为国家战略。由此开始,京津冀三地在新的战略统领下,从产业转移、城市空间、基础设施、文化交流等多方面,展开互动合作,以适应和匹配新的发展目标。

以两年为期,方塘智库尝试对京津冀协同发展的战略实践进行阶段性梳理,并对下一阶段的战略落地给出一些思考和判断,希望对利益相关者有所助益。

从战略到机制,协同发展渐入佳境

1982年,北京做城市总体规划首次提出京津冀地区合作发展的问题。此后三十多年,围绕京津冀地区的讨论、会议、规划、名称概念从未停止。从“大北京地区”到“京津冀都市圈”再到“首都经济圈”,从80年代的环渤海市长联席会,到90年代的环京经济协作办公室,再到2004年的“廊坊共识”,推进京津冀协同发展的想法不可谓不多。

但这些努力总是雷声大、雨点小,有会议文件、无实质进展。之所以如此,主流的观点认为,关键在于,这些动作始终没有一个最高层的全面统筹和规划,以往最高层级的设计,停留在国家发改委2004年启动的“京津冀都市圈”区域规划编制。

十年后的2014年初,习近平总书记专门对京津冀协同发展提出七点要求后,这一关乎首都和一亿多人发展的重大议题迅速进入全方位的推进阶段。

此后,中央成立京津冀协同发展领导小组,交通部成立京津冀交通一体化领导小组,分别由张高丽和杨传堂任组长,并多次召开会议,形成定期会议机制。这些机制安排,部分突破了京津冀三地长期以来因行政割据而导致的久攻不破的协同意识不足,甚至是刻意割裂的问题,即习近平总书记所说的“一亩三分地”思维,为更多务实合作提供了想象空间。

根据方塘智库的统计,三地领导的互相调研视察在2014年之后明显热络起来,并在短时间内就形成了三地的互访,显示地方的自主性和自觉性在中央的统筹安排下不断提高。

在具体的协同发展层面,京津冀各地的协同发展示范区也在不断地涌现。因为地方市县的竞争思维仍然较强,虽然给人多而不精、期待多而实践少的印象,但其中也有一些亮点值得一提。

例如,曹妃甸协同发展示范区。去年6月,北京常务副市长李士祥带队赴河北唐山调研座谈,研究该示范区规划建设落地的项目和步骤。今年4月,北京市市长王安顺一行再赴曹妃甸调研,两地均表示加快曹妃甸协同发展与示范区管委会的建立,形成符合推动协同发展的政策体系,助力示范区建设上档升级。

而借助域外资源构建示范区也成为一种可行的方式,不仅有利于最大限度激活本地资源,并可以推动高起点的资源配置。例如,保定就与深圳“结亲”,共建智慧型、科技型产城融合示范区,以此助推京津冀协同发展国家重大战略的实施。河北省长对深圳科技、金融、管理体制创新的先进表示赞赏,而深圳市委书记马兴瑞也认为,深圳肩负着辐射带动全国的功能,此次签约合作,是参与京津冀协同发展的实际行动。

这些案例显示,京津冀协同发展可以有各种表现形式,只要能促进京津冀协同发展,都可以尝试。类似的,在区域内要素市场方面,一体化的制度建设也在逐步推进。例如今年四月下旬,京津冀三地信息化主管部门在北京签署了《京津冀信息化协同发展合作协议》,建立三地信息化工作长效、稳定的合作机制。而早在2014年,京津冀海关区域通关一体化就开始启动,并逐步扩大到京津冀全境。其他诸如金融、土地、技术等要素,在未来也需要逐步完成一体化机制建设。

当然,直到目前,京津冀体制机制方面最难协调解决的,仍是在于三地财政体制如何改革,以及行政区划未来究竟怎么改。这关乎京津冀协同发展的水平是否能提升到新层次。

从交通到项目,产业转移正当其时

在《纲要》中,交通一体化、生态环境保护、产业升级转移是要求先突破的重点领域。京津冀协同发展这两年在这些领域可谓着力甚多。

交通一体化被认为是京津冀协同发展的“急先锋”,《纲要》指出,要构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络。重点是建设高效密集轨道交通网,完善便捷通畅公通网,打通国家高速公路“断头路”。

随着2022年冬奥会的成功申办,北京和张家口之间的客运专线加快了进度,京承高铁也进入施工阶段。未来北京与河北北部将实现一小时生活圈,极大缩小与北京的时空距离,弥补之前在冀北的欠账。

在东部和南部方向,京唐、京滨两条城际铁路也于今年上半年全线开工,2020年通车。去年底,被称为中国铁路史上最难产的保津铁路也建成通车,使得天津往保定石家庄方向不用再绕行北京,京津石三地的互联互通终于初步完成。

目前,干线中京九高铁还处在可行性研究阶段,但京霸段已经报批。相比北京往津冀的其他各方向,这一干线已经算是最晚启动。

未来的理想状态是,在京津冀地级及以上城市间,均有城铁和高等级公路相互连接,形成网状结构。

除干线网络之外,市郊铁路和地铁规划也在大范围布局,这恰恰是京津冀相对于长三角和珠三角在交通上的最大短板。三地因为长时间的行政分割和首都资源优势聚集,造成北京轨道交通过密,天津市郊铁路不足,河北则全方位欠缺,石家庄虽已开工建设但到目前为止尚无地铁。一直以来,京津与周边市县的通勤线路往来不紧密,毛细血管不足,尚没有形成一体化格局。

当然,令人欣喜的是,京津冀公交“一卡通”已经在去年启动布局,2017年三地主要城市间将实现“一卡通”互联互通,并加快推进在轨道交通领域的应用。

生态环保已经是京津冀未来发展的硬约束,产业转移和升级也就必须摆脱旧式思维,积极创新实践,根据绿色化要求升级转移或就地升级。

两年来,三地完善合作机制,推出了一系列专项规划。如成立了京津冀及周边地区大气污染防治协作小组、签署《京津冀区域环境保护率先突破合作框架协议》、发布《京津冀协同发展生态环境保护规划》,并建立区域联防联控污染机制。支持张承地区生态保护和修复的指导意见已印发实施,三省市制定了2015—2017年植树造林实施方案,并将山东、河南毗邻河北部分区域也纳入京津冀大气污染防治范围。

就具体的产业协同而言,相较于之前热闹的讨论,两年中完成了多个标志性的项目落地。前面提到的曹妃甸协同发展示范区内,已经建起北京现代产业发展实验先行启动区,并拥有转移至此的改装车、新能源汽车、化工、生物医药、航空、智能装备6大产业板块。

北汽集团在河北黄骅建立汽车产业基地,北京现代汽车第四工厂整车项目在沧州落地,京津中关村科技城等重点合作平台也在加快建设。这些既是首都核心优势资源外溢的良性开展,也是带动京津冀全域产业升级的一个重要窗口。

河北自身的产业升级步伐也在逐渐显现。例如在廊坊固安已经初具规模的的卫星导航产业园、肽谷生物医药产业园。前不久河北省长张庆伟前往北三县的三河和大厂调研,并专门调研了大厂影视创意园项目。在文创产业成为潜在重要增长点的今天,这一布局有着前瞻意义,为其他地区县域产业的创新升级提供了样板。

从纾解到调控,北京问题依然待解

在《纲要》出台前,舆论热议的一个焦点便是京津冀协同发展功能定位中,谁是中心或核心,有多中心说,也有单中心说。《纲要》发布后,这一争论尘埃落定,明确了北京作为绝对核心。

同时,《纲要》还明确规定,有序疏解北京非首都功能、优化提升首都核心功能、解决北京“大城市病”问题是协同发展首要任务,其中有序疏解非首都功能又是战略核心,并强调这是关键环节和重中之重,对于推动三地协同发展具有重要先导作用。

于是,在关于京津冀协同发展中各项内容的讨论中,北京自身的问题又成为了关注的重点。

在首都与直辖市双重属性之下,北京被认为在漫长的时间里扮演着京津冀资本、人才等要素集聚与虹吸的角色,但也积累了典型的“大城市病”,在人口、交通、资源、生态等各方面面临巨大挑战,城市公共治理面临困境。因此,向外疏解非首都功能成为协同发展下的必由之路。

从疏解对象讲,官方认定了四大类:一般性产业特别是高消耗产业;区域性物流基地、区域性专业市场等部分第三产业;部分教育、医疗、培训机构等社会公共服务功能;部分行政性、事业性服务机构和企业总部等。

从这两年的实践观察来看,许多非首都核心功能确实已经或正在向外输出,低端的例如以动批为代表的各类批发市场,中高端的比如中关村科技与一些高校资源与天津、河北的合作共享。北京市政府为首的四套班子也将在明年底前完全迁至通州。更早之前即2005年首钢迁至曹妃甸后陆续带动的各类生产型服务业的转移,也被认为是产业疏解的成功案例。

同时,伴随这些产业和功能的疏解外迁,还有对市区人口的进一步调控。在北京市的“十三五”规划中,城六区将疏解200万人口到郊区县,并将常住人口规模控制在2300万人以内。即在2015年末北京市常住人口2170万人条件下,统计上有超过300万人将被安置在城六区外,这对于京郊区县和毗邻北京的区县都将带来不小的挑战。

按照自然条件和规划来看,向东的通州、燕郊,向南的大兴、固安,向北的顺义等位于平原的区县,因为人口规模、基础设施、产业分配较成熟,是这些疏解人口的主要承接地。加上北京第二国际机场与北京市行政副中心在《纲要》发布后均有了明确进度表,因此,北京在人口疏解工作上面临着有利局面。

但是,这并不意味着非首都核心功能的疏解就能解决北京的所有问题。因为北京市城市布局和道路结构问题,再加上首都政治因素和权力中心下集中的国家职能,使得这些首都核心功能已经对市区交通和公共治理造成了很大的压力。

此前,中央下发文件,指出要打破城市中的丁字路、断头路,打破封闭式小区和单位大院,实行街区制,以解决交通路网布局问题,促进土地节约利用。北京作为首都在这些问题上表现的尤为突出,市区内的断头路比京津冀三地间公路的断头路更难打破,作为资本和利益高度密集的北京市区,交通网络重构遇到的障碍比跨省域的梗阻强大的多。

北京“十三五”规划纲要强调,要从病根上破解,比如在解决人口过多问题上,按照“人随功能走、人随产业走”的原则,将综合运用经济、法律、行政等手段,优化人口空间布局,强化人口服务管理。

但形势往往超出预期。正如此前2010年北京提前十年轻松突破1800万人口目标,北京市人口是否面临着再一次失控的问题也打上了巨大的问号。这一红线能否守住,也将很大程度决定到中期“十三五”结束时,北京市“大城市病”等突出问题得到缓解,以及京津冀协同发展初步形成的目标能否实现。

重塑京津冀

在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。

注:本文作者首发于方塘智库,版权所有,转载请获得授权。授权请联系:xufengchao@ftzhiku.com

留下评论

Plain text

  • 不允许HTML标记。
  • 自动将网址与电子邮件地址转变为链接。
  • 自动断行和分段。