站在十字路口的秦皇岛:一个省级经开区与社会资本的产业新城之恋

文 | 张五明 (方塘智库区域战略研究中心主任)

12月8日,华夏幸福第五届董事会审议通过《关于签订整体合作开发建设经营秦皇岛北戴河新区约定区域合作协议及其补充协议的议案》,同意与秦皇岛北戴河新区管理委员会签署《关于整体合作开发建设经营河北省秦皇岛北戴河新区约定区域的合作协议》。

依据协议,双方将按照政府和社会资本合作(PPP)模式,“采取政府主导、企业运作、合作共赢的市场化运作方式,在北戴河新区规划中心城区共同打造产业高度聚集、城市功能完善、生态环境优美的产业新城。”

北戴河新区,作为与曹妃甸新区、渤海新区并列,被河北省寄予厚望的“三大新区”,也被秦皇岛视为借力京津冀国家战略的最重要支撑平台,与华夏幸福的合作,标志着其正式开启了产业新城建设的大门。

基于秦皇岛的发展现状、未来机遇以及在国家战略机遇窗口下对于完成经济与社会的城市综合变革的迫切愿望,同时还基于华夏幸福的业务版块和城市运营模式,此次双方牵手,作为利益共同体投身于城市开发与产业振兴,更可以被期待成为一个在京津冀协同发展以及中国城市和经济转型变革背景下,城市与企业互惠互融、并具有样本价值的案例。

在方塘智库看来,在京津冀战略背景下相关城市对于区域资源配置以及产业协同模式的探索过程中,中国新区新城面临遍地开花又普遍苦求更科学、更高效的发展路径的现实,华夏幸福与秦皇岛之间这场以产业新城模式为基础的合作就更值得深味了。

转型十字路口的新发展空间

对于秦皇岛来说,尽管北戴河与山海关只是秦皇岛四区三县中的两区,但这两个地方的符号性远远超出了秦皇岛这座城市本身。

山海关是一个历史符号鲜明的古城,尤其从明末至民国,这里发生了太多具有历史节点意义的悲欢离合。其这背后折射的是秦皇岛的地缘价值:北扼东三省,南通北京,出关往北是浩瀚的松辽平原,进关往南就是沃野千里的华北平原和山东平原。此外,秦皇岛还是渤海湾中条件最好的能源运输港之一。时至今日,也是京津冀协同发展与东北老重工业基地振兴两大国家战略的交汇点。

而北戴河,某种意义上代表着秦皇岛的当下。自建国后上世纪五十年代以来,北戴河就成为中南海以及各部位机关夏季办公的固定区域,素有“夏都”之名。在京津冀协同发展已明确首都的战略核心地位的今天,秦皇岛在过去几十年中是毫无争议的畿辅之责最重要的城市。此外,北戴河也是著名的老牌旅游胜地,在旅游业长期扮演秦皇岛产业支柱的背景下,北戴河可谓支柱中的支柱。

基于上述,无论是历史还是当下,作为全国首批14个沿海开放城市、拥有最早的国家级开发区的秦皇岛,区位优越、气候宜人、上有品牌,下有口碑,本应意气风发的走在全省乃至全国前列,而事实上,其经济总量刚达千亿体量。尤其在当前宏观经济下行压力加大、河北省转型进入阵痛期的背景下,现在的秦皇岛面临着增长与结构的双重挑战。

秦皇岛的转型,战略价值可谓重大。从京津冀战略来看,秦皇岛是京唐秦发展轴上的重要节点城市。这条自西南向东北走向的轴线未来一定要与东北城市群相贯通,成为两大城市群互联互通的核心轴线,秦皇岛恰恰又是东北与华北的交汇点。因此,秦皇岛的兴衰就不再是其一城之事,而是影响着一条跨区域产业轴线的未来。

其二,尽管秦皇岛与北京不直接毗邻,但几十年来,这两座城市之间无论民间还是官方往来都有着坚实的基础。无论从服务北京来说,还是秦皇岛特殊的政治地位,对于河北省在京津冀战略中获得更大战略机遇的价值,都需要一个经济与社会繁荣安定,产业与环境协调发展的秦皇岛。

在方塘智库看来,如今,在国家京津冀协同发展战略背景下,这座从来不缺少政治资源和品牌影响的港城,在此站在了发展历史的十字路口,不仅要思考往哪里去的问题,还要思考不进则退的问题。

现在秦皇岛面对的挑战,是个系统性问题,原因复杂,但在我们看来,首先还是战略问题。比如:

一是依托北京没问题,如何扩大市场范围是大问题。长期以来,基于政治与旅游,秦皇岛与北京之间的亲密关系是非常稳固的。秦皇岛眼中的北京,往简单了说,是一个大客户,既需要提供优质的服务,又是个“大金主儿”,拥有优质的投资市场和消费市场。

京津冀战略给予秦皇岛与北京更多元的对接和合作空间,也会使得两地的要素市场联结得更紧密。不过,如果秦皇岛在京津冀中的全部战略意图寄望于北京的功能纾解,且不说这块蛋糕体量有限,基于秦皇岛的特殊地位,对产业进驻有严格限制的秦皇岛可想象的空间实在有限。

二是结构单一没问题,支柱产业升级是大问题。如上所述,所以秦皇岛虽然区位优越,交通发达,但由于产业进入秦皇岛的门槛较高,这座城市的工业基础也就比较薄弱。长期以来,旅游成为这座城市当之无愧的支柱产业。

应该说,良好的气候,优质的海岸线以及密集的旅游资源,让秦皇岛在京津冀乃至北方都有较强的竞争力。不过,随着互联网和金融资本对中国旅游行业的深刻重塑,以及消费端在消费习惯和产品体验的变化,秦皇岛的旅游业正面临着日益紧迫的转型和升级,从而支撑起一个大旅游、大健康城市的未来。

三是空间有限没问题,新空间怎么玩就是大问题。秦皇岛的城市建成区相对来说较小,随着近些年城镇化的快速发展,与中国许多城市类似,对新的城市空间有着迫切的诉求。

最近几年,总体而言,秦皇岛从市区向经开区再向北戴河至南戴河,面向北京,沿海岸线逐渐向西南发展。这时,新的城市空间的规划、定位和运营就显得尤其重要。因为,在建成区产业腾挪空间有限的情况下,新的增长极一定出现在新的开发空间中。

棋落北戴河,情定“北京新区”

事实上,就近十年秦皇岛的发展轨迹来看,这座城市显然已经意识到了上述问题,基于经济增长、城镇化以及产业升级的压力,秦皇岛提出的解决方案之一,就是再造一个新城。北戴河新区应时应势而生。

北戴河新区位于北戴河区南部,境内流经的戴河、滦河成为南北界河,辖区面积425.8平方公里,人口仅不到14万人。区位交通优势明显,地处京、津两小时经济圈内,津秦、京哈、京秦三条铁路干线,京沈、承秦、沿海三条高速公路,即将通航的北戴河机场距离新区仅20公里。

此外,北戴河新区集海洋、森林、湿地三个生态系统于一身,12条淡水充足的内河、150平方公里林带,20平方公里湿地以及82公里海岸线。翡翠岛、黄金海岸、渔岛等近些年秦皇岛逐渐打造起的新旅游品牌皆处在新区辖区内,对于一座旅游城市来说,这样一个新区的生态和资源条件无疑是非常良好的。

尽管北戴河新区人口不足14万人,城市建成区面积较小,但从选址以及管理机构的规格不难看出,这个新区的成败对于秦皇岛至关重要。

对于新区的定位,官方表述为:打造国际高端旅游休闲目的地、国家健康养老产业示范区、首都经济圈海岸中央商务区、首都现代服务业集中承载区、省级高新技术开发区、新型城镇化示范区六个承接平台,建设极具滨海特色、田园风光的“北京新城”。

从表述上来看,新区的定位意图鲜明的指向了秦皇岛欲与北京同城化的发展策略:试图吸引北京中高端消费群体、投资机构、高新产业乃至文、教、医机构,构建起200多公里外的北京“后花园”。

在产业定位上,2015年秦皇岛政府工作报告对于北戴河新区的表述为:“主攻休闲旅游、康养医疗、会议会展、教育科研等业态”。

当然,从相对优势来看,瞄准北京来起步,从策略层面是值得认同的,但北戴河新区,绝不能甘做一个后花园。换言之,北戴河新区应该瞄准更高的定位。在方塘智库看来,河北省经济转型背景之下,作为既具带动作用又有样本价值的三大新区之一,北戴河新区应该承载起的是一座城市的新增长极、乃至成为京津冀协同发展下京唐秦发展轴上的重要节点,因此定位为中国甚至全球的新区也不为过。

不过,这样一来,就需要北戴河新区从全球产业转移、技术转移和资产配置的角度来思考新区的发展,并市场化的推动全球资源的配置。

这时候,华夏幸福来了。

基于华夏幸福的业务模式和既往案例,其背后所代表的城市开发和运营的价值理念和模式,将可能为这座滨海城市新区带来不同的东西。更直接的说,此次合作在更深层次体现的是秦皇岛在城市开发建设的理念和思路上的更新。

本世纪初,华夏幸福最早提出建设产业新城的理念,并且在廊坊市固安县开始了第一次的实验。历经十余年,固安迅速摆脱贫困,经济总量和政府财政收入快速增长,成为河北省乃至中国经济增速最快的县域经济体之一。在此过程中,其以高端装备制造、电子信息、生物医药等为支柱的产业结构日趋完善。

同时,在固安产业新城内,产业与城市较好的融合,基础设施、公共服务、产业与商业配套逐渐完善,城市环境、公共绿地空间得到提升。此后,华夏幸福在全球范围内进行技术和资本的布局,将硅谷、以色列等全球创新高地的技术资源在本地进行成果商业化的孵化,也将创新基因注入到包括固安在内的产业新城中。

如今,华夏幸福的这一产业新城模式已在京津冀、长江经济带、沈阳都市圈等全国多地布局,均采用产业新城模式,并根据当地资源禀赋、产业基础、区域格局定制发展规划并推动实施。

当北戴河新区与华夏幸福进行整体城市开发运营合作时,其未来很可能增加新的变量。方塘智库判断,如果北戴河新区能够采用类似固安产业新城的模式进行开发,最大的受益点至少包括:

其一,可以在不牺牲环境的情况下快速搭建起城市框架,实现要素的集聚。

其二,可以将产业链条进一步延伸,通过资本干预和技术引进构建高端产业集群,搭建起完整的产业体系,甚至吸引到全球创新技术的产业化落地,提升城市自供血能力。

其三,可以将新区的生态和旅游优势进一步放大,拓展国内和国际市场的影响力。

其四,可以通过政企合作,建立良好的服务、配套、生态和政策体系,完善城市功能,吸引更多中高端人才,并形成面对文旅、健康产品的稳定本地消费群体。

如若如此,北戴河新区才有可能将影响力、辐射范围和消费市场向全国、全球延展,也唯有如此,才能真正作为区域增长极和产业升级的样本,在经济全球化和京津冀战略背景下找到并确立自己的地位。

产业新城的新实验与城市转型发展的大未来

当然,罗马不是一天建成的,北戴河新区的路还很远。

在12月8日华夏幸福公布的《华夏幸福关于签订整体合作建设经营秦皇岛北戴河新区约定区域合作协议及其补充协议的公告》中提到,双方合作周期40年,华夏幸福筹集委托项目的全部资金,在合作区域进行基础设施建设、运营、维护,公共设施中非营利性公益事业建设,土地整理投资,产业发展服务及其他咨询服务。北戴河新区则负责对该项目的监管以及教育、医疗、社会保障等民生事业的政府责任。

不难看出,双方的合作类似于固安,参与开发的社会资本从土地一级开发到基础设施和公共设施建设再到招商引资和产业孵化,也就是说,将完成从一块毛地区域到产城融合的一揽子工程。

对于这种整体区域开发的合作模式的价值,在此前固安产业新城入选国家发改委PPP项目库时,国家发改委总结为两点:一是区域整体开发模式可以实现区域性与经营性项目的统筹平衡,既防止纯公益项目不被社会资本问津,也克服了盈利项目被社会资本过度追逐的弊端。二是利用专业团队建设运营园区,实现产城融合发展。说白了,就是让专业的人干专业的事。

显然,如果一个企业能够参与到区域整体开发,对于政府而言,好处是毋庸赘言的,除了上述两点,政府在整个项目的把控、协调上也可以做到效率更高、成本更低,难度更小。

难点实际在于社会资本一方。一是其在开发的各个领域都要有相关的专业资质和实力。二是对其资金链要求很高。三是对其所能调动的产业各个环节的资源数量、质量以及资源配置的能力要求很高。此外,由于区域整体开发的合作周期很长,合作过程中的不确定因素也就大大增加,对于社会资本在商业把控、突发事件等处理能力也提出更高要求。

经过十几年的发展,华夏幸福产业新城已在全国30余个区域布局,在这一过程中,其积累的实践经验,也让华夏幸福获得了国务院和发改委的认同,并作为案例进行了全国性的推广。

从过去中国城市的开发模式看,由最早政府大包大揽,到企业在城市开发的某个时段、某个项目以BT、BOT、BOOT、BTO等形式与政府进行合作,再到一个企业完整参与到城市的规划、建设、运营的整体区域开发全过程。显然,政府与企业在城市开发上的合作正逐渐走向更加市场化的方向。

对于北戴河新区而言,从定位、规划再到开发、运营,在京津冀战略的“风口”下,吸引更多的外部资源、资本和智力投入进来,将会使其在生长过程中减少更多的试错成本,实现经济社会的协调发展。

基于上述,就秦皇岛来看,与华夏幸福在北戴河新区的合作,一方面是产业新城的新实验,另一方面事关北戴河新区乃至秦皇岛城市转型的大未来。在这一过程中,挑战的不仅是华夏幸福在新的产业环境和经济转型背景下的运营能力,也对北戴河新区乃至整个城市的管理机构在合作过程的规则适应提出了更高要求,这种尝试,也是提升城市治理能力过程中的重要一环。

就京津冀战略层面来看,北戴河新区尽管只是一盘大棋局下的一枚棋子,却很可能成为影响区域格局的重要一子。此外,京津冀协同发展战略从产业角度来看,实际是一次产业腾挪与重塑的历程,在新的空间如何进行资源的配置与再配置,将城市的辐射范围延展到全球链条中,是京津冀区域每个城市都将面对的课题。北戴河新区基于产业新城的尝试与实验从这个意义上看也体现着对于国家战略的积极回应。

就中国城市的转型变革来看,历经数十年城市建设与治理的实践,产业驱动城市早已成为共识。但以何方式,用何模式、主体是谁,来培育、构建或调整城市产业体系正处在摸索期。PPP作为目前国家鼓励推动的政企合作参与城市建设的主要模式,合作主体范围、合作内容范围、合作模式、合作规则制定也均处在试水和探索中。

基于PPP模式的产业新城的开发与运营,本质上提供了一个新的城市开发与转型升级的综合解决方案。所谓综合,一方面是指从战略、规划、开发到运营的模式体系,更重要还提供了在该体系下的主体权责、利益分配、资本来源与使用等规则方案。尤其是风险共担机制的设定,对于解决项目的执行效率、执行质量、监管成本乃至中长期的发展动力问题,都提供了新的思考空间。

其时已至,其势已成。北戴河新区一子的投下,或将掀起更大圈层的涟漪。

重塑京津冀

在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。

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