北京卫星城60年发展史:产业新城的价值与未来

文 | 张五明(方塘智库区域战略研究中心主任) 

了解河北的人知道,谈起京津卫星城,可谓满脸都是泪。

上世纪五十年代,北京城市总体规划“1.0版”明确规划了40多个卫星城后,带给河北最大的“福利”,就是把通县、大兴、房山、密云、怀柔、延庆等十县作为卫星城送给北京,用来支持建设“现代化的工业基地”。

此后,北京城市总体规划直到N.0版,都对周边区县进行了卫星城规划。几十年来,“卫星城名录”一直在变:有的卫星城并入主城,如丰台,有的变成“副中心”,如通州,不变的却是,时至今日,北京都没有一个拿得出手的、规划出来的卫星城。

至于河北,之后的几十年中,新的明星卫星城寥寥无几。

近日,处在京津冀风口上的河北省率先公布“十三五”规划的建议。其中,“支持环首都15县建设特色卫星城”被写入规划。

这不是河北第一次提出建设环首都卫星城,筹谋多年的河北省,甚至在京津冀协同发展进入顶层设计不久,在其推动新型城镇化的意见中,就明确提及建设环北京卫星城。只是当时涉及14个县市区,如今增加了一个。

基于过往卫星城的“血泪史”,讨论乃至质疑相伴而生:河北有无必要给别人规划卫星城?即使必要,又是否有能力和北京“自己的”卫星城竞争?即使有能力,又该怎么个“特色”法?

方塘智库认为,河北的环首都卫星城,不仅必要,并且迫切,而且,大有可为。

卫星城将是承接北京产业疏解的第一平台

先说必要性。

众所周知,卫星城(Satellite City)不是一个独立概念,与之相伴的,还有母城(Mother City),即中心城。其概念起源于英国,当时主要为解决伦敦的大城市病而形成的规划理念。因此,卫星城最主要的职责之一,就是服务于中心城市。具体到京津冀,环首都卫星城最主要的功能,自然是服务首都。

那么,首都是不是真的需要那么多的卫星城来服务它呢,甚至是辖区外的?

当然需要,而且非常需要。

其一,北京是全世界人口密度最大的城市之一,如果刨去密云、怀柔、门头沟等规划的生态涵养区,可用于开发的城市空间非常紧张。仅靠通州、大兴、昌平等周边区县亦难以支撑。

其二,未来来看,无论北京的功能纾解步伐快慢,要素从欠发达区域向发达区域的集聚的规律是不会改变的,换言之,北京城市的极化效应依然存在,也就必然需要更多的空间来“消化”极化带来的负效应。更何况,河北辖属的环首都卫星城本身就是功能纾解的第一战场。

第三,全球来看,上世纪四十年代中期到七十年代,伦敦周边就修建了三十多个卫星城。世界其他如巴黎、东京等大城市,周边有几十个卫星城并不稀罕,尽管规模都不大,但单从数量说,河北十几个卫星城并不算多。

那么,这些规划中的河北卫星城,其价值何在?

一言以蔽之,事关京津冀战略大局,事关河北兴衰。

从京津冀协同发展的整体战略来看,北京的非首都核心功能纾解是其战略核心。在这个纾解过程中,有些产业的外迁基于市场逻辑驱动:北京愈来愈高的要素价格门槛会使得一些低端制造业、服务业出于成本考虑而腾退。但从中短期看,北京苦于大城市病的残酷现状和顶层设计要求,更多会采取非市场手段。比如“动批”、“大红门”搬迁等,虽然迟早会撤离,但要想立竿见影只能快刀斩乱麻。

无论市场驱动还是非市场因素,出于北京庞大的消费市场、优质的市场配套等诱惑,这些产业的“恋京”情节并不会随其搬迁而消减,因此,拥有优越的地缘条件的河北的卫星城们,未来将成为北京产业纾解的第一阵地。

而如若不然,或者说河北的卫星城对外迁产业依然没有吸引力,从经济地理来看,北京与河北之间将依然存在着巨大的产业断裂带,协同发展更无从谈起。

对于河北来说,这十几个卫星城价值就更大了。

其一,这些卫星城是河北主动对接北京的前线。十几个卫星城隶属张家口、承德、保定和廊坊,其中保定与廊坊在京津冀协同发展规划中均属中部核心功能区,也是河北承接北京产业转移的主战场。战局利与不利,事关河北能否真正借势发展的大局。卫星城既是前线阵地,也是一场场重要战役。

其二,这些卫星城将是河北推动新型城镇化重要试点。从全国来看,河北是东部省区城镇化率较低的区域,尚不及全国平均值。未来河北的城镇化进程也是推动经济增长的主要动力来源。这十几个卫星城大多城镇化率较低,在京津冀协战略的助力下如果能够实现基于人口、产业、土地、环境协调发展的新型城镇化,将给河北其他县区的城镇化提供积极的示范效应。

第三,这些卫星城是河北解决贫困问题的敲门砖。查看地图,河北规划的环首都卫星城,与提出时举世愕然的环首都贫困带很大一部分是重合的,至今规划中的卫星城仍有很多还是国家、省级贫困县。从环首都贫困带到环首都卫星城的涅槃,是一件具有历史意义的大事。

反之,如若不力,2020年全域脱贫将是空谈:邻京区县尚无法脱贫,茫茫太行山脉、燕山山脉中的数百万贫困人口又当何解?

一个优秀卫星城是怎样炼成的

既然这十几个区县价值如此之高,把它们摆上了台面,又该怎么带它们突围呢?

一个城市,或者一个区域的经济增长,本质上讲,是要素集聚和劳动生产率提高带来的财富增长。实现方式却是多元的:科学技术带来的生产力的提升,投资带来的需求增长,贸易繁荣带来的利润空间的提高,不一而足。

说的更直白些,要么自己研发技术、制造新产品、孵化新产业、开拓新市场,要么创造价值洼地,吸引外来技术、资本、人才在本地落户。换言之,要么自己下蛋、要么借鸡生蛋。事实上,中国的改革开放进程,简单的讲就是从借鸡生蛋到下蛋与借鸡并重的过程。

就全球卫星城发展的普遍规律来说,基于其与主城天生一衣带水的关系以及自身有限的空间承载力,大多依靠中心城的滋养而生存。当然,随着对卫星城建设需求的多元化以及卫星城承载力的提升,有些卫星城自带或者逐渐发展出造血功能,即第三代的“新城”,但它们与中心城市血脉相连的关系却是一直存在的。

就河北的这十几个卫星城来讲,面向北京、借鸡生蛋自然是其发展战略的主轴线。从直线距离来看,比起河北其他县域,这些卫星城与北京亲密的地缘关系固然是其优势,但更是尴尬:地缘上的亲密并不意味着经济联系的紧密,这也是长期以来大多数河北卫星城难以发展起来的重要因素。

虽然名义上均处在“一小时交通圈”内,但由于缺乏快速轨道交通的连接,再加上北京拥堵的路况,很多邻京县域要想驾车一个小时内到达北京中心城区并不现实。更何况,至今许多区县进京的干道还断着头。

所以,比起北京辖属区县,许多卫星城的区位并不能算是优势。这就使得,这些卫星城与北京加强联系的迫切愿望与需要中长期才能完成的快速交通路网之间产生了矛盾。

交通上的劣势只是其一,更多的体现在城市的整体吸引力上,规划、环境、营商空间、劳动力素质、产业链条上的综合差距往往让河北卫星城的未来似乎只是看起来很美。

所以,河北需要思考的是,环首都卫星城的核心竞争力究竟何在?

在河北省2014年出台的新型城镇化指导意见上,对卫星城的要求表述为“规模适度、特色鲜明、设施完善、生态宜居。”

就这个表述来看,可以说是国际上许多优秀卫星城案例的共性。但对河北来说,有参考性,但不具可复制性。国外大多数卫星城往往是在城郊人烟稀疏处开辟的新城,建设成本较低,直接面向母城服务。而河北的卫星城自有的人口基数动辄几十万人,基本上都有自己的城市框架,建设和改造成本高昂。更主要的是,北京的逆城市化速度还远未超过其城市化速度,中心磁性依旧很强。

基于此,单纯的宜居并不能抵消掉河北的劣势。所以,河北的卫星城在定位伊始就不能再走传统卫星城的老路,不仅要宜居,更要宜业,而且要在宜居和宜业上做到极致,才可能让数以千万计奋不顾身的“北漂”的目光拉向外面。说得更直白些,只有让人感觉到拿更少的钱比北京住得更舒服些,更方便些,花更少的时间成本赚到的钱更多些,更有尊严感,河北的卫星城才有言其他的资本。

不可复制的机遇和模式驱动的样本

在环北京卫星城的发展历程中,燕郊的快速城镇化是一个典型案例。

客观讲,燕郊的机遇最主要来自其区位——距北京市区30公里,是周边卫星城中离北京最近的。依托区位上的优势,本世纪初,房地产市场的火爆给燕郊带来了巨大机遇,十余年间,燕郊的常住人口一直快速增长,直至目前超过60万人,成为北京名副其实的卧城。

尽管备受争议,但不可否认的是,燕郊已经从一个人烟稀疏的小镇,成为背靠北京市场,自身又拥有超过60万优质消费人口和优质人力资源的小城市,城市配套逐渐完善,商业愈加繁荣,很好的填补了北京中低端住房需求的市场空白。

而现在,基于房地产市场未来整体低迷的预期,再加上其他卫星城不具备燕郊的区位优势,燕郊当年的机遇已不复存在,这一模式也再无复制可能。

在环北京卫星城中,值得关注的还有固安。

从区位来看,“我爱天安门正南五十公里”的固安具有一定优势,但远不及燕郊。一是距离稍远,二是东部的燕郊赶上了北京二十余年来不遗余力向东发展的浪潮,而京南的固安一定程度上受了北京南城发展的影响。

本世纪初,固安在河北还是一个贫困县,经济总量倒数。此后,固安开始部署其工业化战略,主要路径之一就是建立产业新城。

当时,固安引入平台性企业华夏幸福,首先对之前北京转移过来的低端制造业进行腾挪,随后以园区为载体,通过龙头引领、资本干预构等手段建起集高端装备制造、信息技术、生物医药、新材料等为支撑的产业集群。在此基础之上,固安继续将产业链条延伸至全球范围内的技术研发和成果商业化。

尽管固安依然是个县域经济体,但从城市竞争力来看,其要素的吸纳范围从北京到全国,直至现在开始整合硅谷、以色列等全球科技成果在本地孵化,推动本地产业结构的升级,为区域和城市赢得全球产业链条上的影响力。从这个意义上看,固安的影响力已经远超一个普通县域经济的想象空间。

此外,就其产业新城来说,之所以谓之产业新城而非产业新园区,其核心在于在严格恪守规划的基础上,建立起较完备的城市配套,从住宅到商业再到城市基础设施、公共服务、人口和产业政策,产业与城市相融合,不仅能够为进驻的产业提供更优质的城市服务,同时推动了外来人口落户与本地人口的就地城镇化。

在2015年中国社科院发布的《中国县域经济发展报告》中,固安进入发展潜力十强以及全国县域经济竞争力百强县。在全国政府公共财政趋紧的背景下,固安政府财政收入五年平均增长率达45%。

从卫星城的角度来看,固安的样本价值在于将一个县域经济体的宜居、宜业做成了比较优势。而其发展路径又不同于传统卫星城模式,对于河北其他许多卫星城市而言,值得思考的至少包括:

其一,卫星城与中心城的关系。传统卫星城与中心城之间更多是依附关系,在经济联系上主要做主城的产业服务和配套。事实上,卫星城同样可以建立起自己的输血体系,并与中心城相得益彰、相互辉映。甚至在某个价值链条上,卫星城也可以成为中心,中心城为其服务。

其二,卫星城的产业链条定位。在经济全球化和互联网浪潮下,卫星城已经具备了在全球范围内进行资源配置的机会与可能,其支柱产业的孵化和培育也应在全球产业链条上,再紧盯一座中心城市的蛋糕不放只会付出更多的发展成本。

第三,资源配置的路径。传统城市资源配置的方式更多依赖于政府的招商体系。对于很多卫星城来说,把大量的招商队伍放在中心城市,为了想方设法完成自己的招商业绩,对于产业的规划和匹配性难免大大弱化。未来,与资源雄厚的平台型企业合作,建立科学的政企合作模式是城市资源配置的有利路径。

目前,固安产业新城的样本价值正在全国范围内逐渐显现。尤其在许多卫星城市,包括怀来的航天产业基地、大厂潮白河经济开发区、香河产业新城、嘉善高铁新城等,可以说,固安为卫星城的发展模式提供了一个很好的思路。

重塑京津冀

在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。

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