一个昂贵的“精英北京”的诞生

文丨张五明 方塘智库区域战略研究中心主任

密云不雨,自我西郊。

从6月初传来北京市行政机构搬迁通州的消息,半个月来,通州成了京津冀话题里最大的热点,迅速盖过保定、廊坊的风头。

其实,一个通州的崛起与否不是真正刺激人们目光的那个点。背后,折射的是对于北京未来城市空间、功能、人口布局的猜测与想象。对于生活在这座城市的人而言,它意味着择业、择居的重新判断。对于京津冀而言,将直接影响整个区域经济的结构格局和空间态势。

变化即将发生,北京城很可能迎来建国后最为剧烈的一次空间格局的变动。

从战略层面来看,京津冀协同发展的核心是北京非首都核心功能的纾解,换言之,纾解的方式、方向和力度都将深刻牵动北京城乃至京津冀地区。

目前,2004版的《北京城市总体规划》正在修编当中,无论从顶层设计对于京津冀协同发展的力度,还是北京自身日益严重的大城市病来看,虽说是修编,实际无异于重新编制。

由是看来,热得发烫的通州传言无论属实与否,都仅仅是北京城市格局变迁中的一环,未来,一个致力于成为世界级大城市的北京,将以何样风貌存在?

从核心区的首都服务到全域化首都服务

今天我们在讨论北京城的未来的时候,有三个背景,或者说三个逻辑前提:其一,北京的职能属性要更加明确,即突出首都职能。其二,北京要成为具有世界影响力的大城市。第三,北京的城市边界将严格划定,人口将严控。

这三个因素,都是在京津冀协同发展成为国家战略后,中央高层、北京市高层以及出台的官方文本中被反复提及的。

但从北京过去的发展轨道来看,这三个因素往往存在着冲突:北京要成为世界级大城市,经济职能不能弱化,但过多经济部门的集聚又可能给首都服务功能带来阻碍,同时也需要更多的土地空间和人口。

也正是在这三者的摇摆中,逐渐构成了北京现在纠结的状态,从对北京城市定位的“四个中心”便可窥见一斑:政治中心突出了首都职能,文化中心兼具首都职能(国家形象)和经济职能(文化产业),国际交往中心也兼具上述两个职能,而科技创新中心则是基于北京的经济结构和发展范式的转变提出的定位。

未来,在京津冀协同发展的顶层设计下,北京城市的调整也必然在上述三个逻辑预设中来展开。

首都职能的强化可以说是最核心的目标。《京津冀协同发展规划纲要》中明确,京津冀协同发展的战略核心是有序纾解北京非首都功能。换言之,纾解北京非首都功能意味着强化北京首都职能。对于北京城市而言,其核心政治目标是,如何更好的服务首都。

在2004版的《北京城市总体规划》中,北京的首都服务职能就已经明确:为中央党、政、军领导机关的工作服务;为日益扩大的国际交往服务;为国家教育、科技和文化的发展服务;为市民的工作和生活服务,即“四个服务”。

从这些年北京的“服务水平”来看,城市生态环境恶化、大城市病日趋严重,至少可以说,没有很好的服务好中央党政军领导机关和北京市民。

原因肯定是多方面的。单就城市空间布局来看,在2011版的《北京市主体功能区规划》中,将北京分为四部分:由东城区和西城区组成的首都功能核心区,由朝阳、海淀、丰台、石景山组成的城市功能拓展区,由通州、顺义、大兴、昌平、房山组成的城市发展新区,以及由门头沟、平谷、怀柔、密云、延庆和昌平、房山的部分山区组成的生态涵养发展区。

从过去各功能区实际发挥的作用来看,虽然整个北京市都以服务首都为第一要务,其实只有首都功能核心区直接肩负着服务首都的职能。城市功能拓展区则主要承担北京的经济职能,城市发展新区由于发展时序和公共服务配套的匮乏无论从经济总量还是人口集聚上都相对弱化,生态涵养区则是开发力度最小的区域。

现在,东城区和西城区共90余平方公里的土地已经很难承载中央、北京市各机构部门以及随之集聚的相关经济部门、产业和人口,也是要纾解的核心区域。由于部门的关联性以及纾解的复杂性,即使是非中央核心部门,作为首都职能的一部分,也不大可能被赶出北京以外。

因此,从北京市的功能布局来看,把承担首都服务职能的地域范围扩大,就成为了唯一的路径。未来,包括朝阳、海淀、丰台、石景山、以及城市发展新区都将承担更多的首都服务功能,从而形成北京全域化服务首都的态势。

尤其是城市功能拓展区和城市发展新区,在发挥拉动北京经济的同时,还肩负起更多的政治职能——北京市委、市政府的首务就是服务中央,如果搬迁通州,其政治职能不言而喻,而通州只是整体功能纾解的环节之一。

昌平大兴通州迎机遇期

显然,通州不会是唯一的宠儿。

在2004版《北京城市总体规划》中,对于北京城市的布局表述为“两轴两带多中心”。“两轴”是指沿长安街的东西轴和传统中轴线的南北轴。“两带” 包括通州、顺义、亦庄、怀柔、密云、平谷的“东部发展带”和包括大兴、房山、昌平、延庆、门头沟的“西部发展带”。“多中心”是指在市域范围内建设多个服务全国、面向世界的城市职能中心,包括中关村、奥林匹克中心区、CBD、通州综合服务中心、亦庄等区块。

基于遏制当时已经出现的大城市病,2004版的北京总规是北京从单中心城市空间格局向多层次空间结构转型的代表性文本。不过,从实际发展情况来看,“两轴两带多中心“的未来构想被打了很大一个折扣:“两轴”初具规模,“两带”还不具雏形,“多中心”出了五环就没了踪影,北京城理想中的翅膀和羽毛都没发育出来,依然摊着大饼。

原因也是多方面的,比如区域政策的延续性、公共服务配套的不均衡、区域功能不明晰等,不过最根本的是,首都职能部门的过度集中以及由此集聚的经济单元人为的拉大了区域间地租级差,呈现出非市场因素的扭曲。这样一来,无论个人还是实体,出于对资产的保值增值以及中心区域能够带来的品牌效应的,就不会有向外迁移的动力了。

如果未来首都职能实现全域化,将会使北京的城市空间布局更加均衡。城市功能拓展区和城市发展新区两大功能区作为北京的重点开发区域,将会迎来新的窗口机遇。

此外,仅从城市规划角度来看,无论是单中心还是双中心都不能解决北京的拥堵:单中心带来的是环状拥堵,双中心是带状拥堵。从这个意义上讲,即使通州坐拥“城市副中心”之名,未来也不会有“唯一的副中心”之实,城市发展新区预留的建设空间将成为承载核心区人口和产业的主力,而且,中短期看,只能是城市发展新区而非卫星城——一个燕郊60万人就堵得水泄不通,需要多少个功能齐备的卫星城才能搞得定坐拥2100万人口的北京呢?

北京的城市发展新区包括通州、顺义、大兴、昌平和房山。未来,北京重点规划的通州、大兴、昌平将会承担更多挖潜经济增量、纾解中心区人口特别是产业的责任,在开发时序上也会进一步前置。

区域价值整体上扬

上文重点讨论的是北京区域内要素流动方向的可能性,区域外流动受外部性影响更大(比如高教、医疗部门的直接搬迁或增设分部),暂不多述。

除了开闸“泄洪”以外,北京下一步动作还会加大“堵漏”的力度:严控更多的外来人口入京。

北京市副市长李士祥在全国两会期间介绍,北京的人口承载力上线是2300万人,目前北京常住人口已经2100多万,趋近红线。2300万人的测算最核心要素是水资源的制约。

李士祥表示,每年北京市用水缺口已达15亿立方米,南水北调等大型水利项目一定程度上能缓解用水困境,但无法根治。即使还有土地空间,水也是北京城人口增长的天花板。

不过,与人口的纾解不同,北京要阻止过多的外来人口进驻很难制定出更多有效的引导性政策。北京的优势太大了,更多的就业机会,更公平的市场环境,更优良的公共设施,更好的公共服务水平,暂且不说京津冀协同发展战略在短期内很难拉平区域间的硬件设施,但就市场环境,无疑是无数“北漂”趋之若鹜的直接动力——就算没有户籍,也要来此淘金。

这样一来,北京最后的办法就只剩下设置价格门槛了。

首先是土地。在2014年出台的《国家新型城镇化发展规划》严格划定大城市边界的背景下,北京将进一步收紧新增建设用地的出让,城市房价、租金还会快速增长,并带动城市整体物价的上扬。

其二是劳动力和运输成本。大量中低端产业及相关从业人员被挤出北京后,生活资料的生产和运输成本也将被拉高,服务业用工成本由于供需变化也将大大提高,社会消费品价格将迎来持续增长。

第三是资源费用、行政收费和其他隐形成本。包括水、电、气价格的增长,拥堵费等新增行政性收费,都将拉高城市生活成本。

基于人口红线的逼仄,北京未来不得不通过更多的价格手段设置更高的生活门槛,压缩大量城市中低收入者的生存空间,让外来“淘金者”望而却步,从而保持合理的人口数量。

由此带来的结果是,北京很可能很快超越香港、上海,成为全球消费支出最高的中国城市。无论我们是否愿意看到,一个昂贵的“精英北京”在此轮城市结构调整中已经孵化出来了。

重塑京津冀

(在国家《京津冀协同发展规划纲要》出台背景下,方塘智库正在推出“重塑京津冀”的系列分析性文章、调研报告以及举办多场沙龙,以推动规划纲要的实践落地。)

(注:本文为方塘智库原创内容,转载请获得授权,授权请联系:xufengchao@ftzhiku.com)

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